1. Í kjölfar hamfaranna á alþjóðlegum fjármagnsmarkaði stendur þjóðarbúskapur Íslendinga frammi fyrir svo alvarlegri fjármálakreppu að slíks eru fá dæmi. Til viðbótar almennu vantrausti á fjármálamarkaði gróf mikil skuldsetning fjármálageirans og þörf fyrir erlenda lánsfjármögnun enn frekar undan trausti á íslensku bönkunum þar til fjármálakreppan felldi þrjá stærstu banka landsins sem samanlagt stóðu fyrir um 85% af bankakerfinu. Fallið leiddi til mjög snöggra breytinga á verðmæti lykileigna á sama tíma og gjaldeyrismarkaðurinn heima fyrir þornaði upp og alvarleg röskun varð á greiðslumiðlun til og frá landinu. Þjóðarbúskapurinn er nú á leið inn í tímabil mikils samdráttar, stóraukins fjárlagahalla og mikillar aukningar opinberra skulda – um 80% af vergri landsframleiðslu. Þetta endurspeglar þann mikla kostnað sem hlýst af endurskipulagningu bankakerfisins.

1. Í fyrstu grein áætlunarinnar er meginástæðum og umfangi bankakreppunnar lýst auk líklegra áhrifa á borð við efnahagssamdrátt hér á landi og aukningu erlendra skulda. Vísað er til alþjóðlegu fjármálakreppunnar sem skall á af fullum þunga í september 2008 og leiddi m.a. til endaloka allra stóru fjárfestingarbankanna á Wall Street, gjaldþrota fjölda banka víða um heim og víðtækustu og dýrustu björgunaraðgerða sögunnar fyrir fjármálastofnanir í formi aukins lausafjáraðgangs eða hlutafjárinnspýtingar.

2. Þótt hagkerfið sé sveigjanlegt getur aðlögunin að þessu áfalli orðið bæði harkaleg og kostnaðarsöm. Íslenskt efnahagslíf hefur löngum getað unnið fljótt úr áföllum, aðallega með því að draga mjög úr innflutningi og treysta þannig viðskiptajöfnuð, en í ljósi þess hve mikinn hnekki traust á hagkerfinu hefur beðið er hugsanlegt að mikið fjármagnsflæði úr landi geti leitt til verulegrar viðbótarlækkunar á gengi krónunnar. Þar sem hagkerfið er mjög skuldsett gæti slíkt valdið stórskaða á efnahag þjóðarinnar allrar og miklum samdrætti í efnahagslífinu. Fyrstu verkefni okkar eru því að koma aftur á starfhæfu bankakerfi og tryggja stöðugleika krónunnar. Til lengri tíma litið er verkefnið að lækka hinar miklu skuldir hins opinbera með viðvarandi aðhaldi í ríkisfjármálum.

2. Í annarri grein eru meginmarkmið áætlunarinnar sett fram um leið og bent er á erfiðasta áfangann og hætturnar á leiðinni. Brýnustu skammtímaverkefnin eru tvö: i) Að tryggja virka greiðslumiðlun með starfhæfu bankakerfi en það verkefni hófst þegar við yfirtöku bankanna og er á áætlun. ii) Að tryggja nægan stöðugleika í gengismálum til að viðskipti á gjaldeyrismarkaði komist á sem er forsenda fyrir utanríkisviðskiptum þjóðarinnar. Trúverðugleiki aðgerðarinnar, samstaða um hana og traust á að árangur náist getur dregið úr útstreymi fjármagns og þannig skipt sköpum um það hvernig til tekst. Samstaða um meginverkefnið til lengri tíma, þ.e. að fylgja aðhaldssemi í ríkisfjármálum og draga úr opinberum skuldum, hefur einnig áhrif á það hvernig til tekst við að komast út úr gjaldeyriskreppunni.

3. Við höfum hrundið í framkvæmd víðtækri áætlun til að takast á við þá erfiðleika í bankakerfinu sem alþjóðlega lánsfjárkreppan hefur magnað. Með neyðarlögum, sem samþykkt voru 6. október 2008, veitti Alþingi Fjármálaeftirlitinu (FME) víðtækt vald sem FME hefur notað til að grípa inn í starfsemi þriggja stærstu bankanna. Þessir bankar höfðu einnig fjölda útibúa og dótturfélaga, aðallega í nokkrum Evrópulöndum.

3. Neyðarlögin frá 6. október mörkuðu upphaf aðgerða samkvæmt áætlun um hvernig stjórnvöld hyggjast sjá til þess að þjóðin komist´út úr bankakreppunni.

4. Sú stefna að grípa beint inn í starfsemi bankanna helgast af þeirri þörf að tryggja áframhaldandi innlenda bankastarfsemi og koma bankageiranum niður í þá stærð sem getur samræmst umfangi hagkerfisins. Til að ná þessu markmiði var hverjum bankanna þriggja skipt upp í nýjan banka og gamlan banka. Nýju bankarnir tóku meðal annars yfir innlenda bankastarfsemi sem fjármögnuð er af innlendum innstæðueigendum. Innan gömlu bankanna eru viðskipti í erlendum útibúum og dótturfélögum sem aðallega voru fjármögnuð með útgáfu skuldabréfa og erlendum innstæðum. Afleiðusamningar voru skildir eftir í gömlu bönkunum. Fjármálaeftirlitið leysti stjórnir bankanna þriggja frá störfum og setti skilanefndir í þeirra stað auk þess sem hópar löggiltra endurskoðenda frá þremur af helstu alþjóðlegu endurskoðunarfyrirtækjunum voru skipaðir til að stjórna bráðabirgðamati á gæðum eigna. Af þessu tilefni voru tilskildar fjárhæðir settar á afskriftareikninga í nýju bönkunum til að færa virði lána til samræmis við væntanlegt markaðsvirði þeirra.

4. Markmið neyðarlaganna er ítrekað, þ.e. að verja innlenda greiðslumiðlun og þar með samfellda þjónustu við íslenskt atvinnulíf og almenning. Uppskipting bankanna í nýja og gamla var unnin/gerð með þarfir efnahagslífsins að leiðarljósi. Auk skilanefnda voru alþjóðlegu endurskoðunarfyrirtækin KPMG, Deloitte & Touche og PriceWaterhouseCoopers fengin til að leggja bráðabirgðamat á markaðsvirði eigna sem fluttar voru yfir í nýju bankana.

5. Ákveðið skipulag er komið á við skil yfirteknu bankanna og leiðir til að hámarka heimtur eigna með gagnsæjum hætti. Stefna okkar að þessu leyti hefur verið útfærð nánar að undanförnu. Virtur bankasérfræðingur var skipaður til að stýra endurskipulagningu bankanna. Sérfræðingurinn starfar á vegum forsætisráðherra og ber ábyrgð á að þróa, innleiða og skýra frá heildstæðri aðgerðaáætlun um endurskipulagningu bankanna. Til að samræma stefnu og aðgerðir stjórnvalda hefur verið skipuð nefnd sem bankasérfræðingurinn stýrir og í eiga sæti fulltrúar frá forsætisráðuneyti, Fjármálaeftirliti, Seðlabanka, fjármálaráðuneyti og viðskiptaráðuneyti.

5. Áætlunin um endurskipulagningu bankakerfisins er unnin eftir verkferli sem margir aðilar koma að og skipaðir hafa verið sérfræðihópar til að taka á afmörkuðum þáttum. Ásmundur Stefánsson, fyrrverandi ríkissáttasemjari og framkvæmdastjóri í Íslandsbanka, var fenginn til að stýra starfinu í heild, auk þess sem hann er í forsæti stýrihóps með fulltrúum ráðuneyta og fjármálaeftirlits sem samræmir aðgerðir og vinnur tillögur fyrir stjórnvöld.

6. Næsta skref í endurskipulagningunni er önnur umferð mats á bæði nýju og gömlu bönkunum til að tryggja að uppskiptin hafi ekki áhrif á heimtur upp í kröfur lánardrottna. Virt alþjóðlegt endurskoðunarfyrirtæki verður ráðið til að hafa yfirumsjón með framkvæmdinni og aðstoða Fjármálaeftirlitið við að móta aðferðir í samræmi við alþjóðlegar kjörvinnureglur sem beitt verður við matið. Aðferðafræðin á að liggja fyrir 15. nóvember 2008 en eftir það verða ótengd alþjóðleg endurskoðunarfyrirtæki ráðin til sjálfrar matsvinnunnar sem á að vera lokið fyrir lok janúar 2009. Endurskoðunarfyrirtækin sem hafa yfirumsjón með framkvæmdinni munu staðfesta ekki síðar en 15. febrúar 2009 að matið hafi farið fram í samræmi við fyrirliggjandi aðferðafræði og taka lokaákvörðun um matið. Hluti af framkvæmdinni er einnig mat á því hvort stjórnendur og helstu hluthafar hafi gerst sekir um afglöp í rekstri eða misnotkun á bönkunum.

6. Eins og ráðherrar lýstu yfir strax eftir setningu neyðarlaganna, þegar uppskipting bankanna hófst, er megináhersla lögð á það gagnvart kröfuhöfum að ekki sé stungið undan neinum verðmætum. Þess vegna munu nýju bankarnir gefa út skuldabréf fyrir öllum eignum umfram skuldir sem fluttar eru yfir í nýju bankana og afhenda gömlu bönkunum. Uppskiptingin hefur því ekki áhrif á stöðu kröfuhafa eða líkur á að þeir endurheimti eigur sínar. Alþjóðlega ráðgjafarfyrirtækið Oliver Wyman mun sjá um að móta verklag við verðmat eignanna og yfirfara niðurstöður.

Mikilvægur liður í þessari vinnu er rannsókn óháðra erlendra aðila á því sem átti sér stað innan bankakerfisins í aðdraganda hrunsins. Kveðið er á um rannsókn erlendra sérfræðinga á regluverki og framkvæmd bankaeftirlits í lið 10.

7. Að lokinni síðari umferð verðmætamats verða nýju bankarnir þrír endurfjármagnaðir þannig að eiginfjárhlutfall þeirra verði a.m.k. 10%. Heildarfjárhæð nýs hlutafjár er talin verða að nema 385 milljörðum kr. Hlutafjárframlagið verður í formi ríkisskuldabréfa sem gefin verða út á markaðskjörum og verður það lagt fram fyrir lok febrúar 2009. Í samræmi við almennar reglur við útgáfu leyfis fyrir nýja banka og til að hafa eftirlit með traustum rekstrargrunni þeirra mun Fjármálaeftirlitið fara yfir rekstraráætlanir sérhvers nýs banka. Þessar rekstraráætlanir til fimm ára munu lýsa bankaþjónustu, stofnfjármögnun, starfsliði, hagnaðarvæntingum og útibúaneti. Við áformum að selja eiginfjárframlag ríkisins um leið og jafnvægi kemst á og markaðsskilyrði leyfa.

7. Séu nettóeignir nýju bankanna rétt metnar, og þar með upphæð útgefins skuldabréfs til gömlu bankanna, verður eiginfjárstaða þeirra núll. Miðað við áætlaða stærð efnahagsreikninga þeirra er gert ráð fyrir því að ríkið þurfi þar næst að leggja þeim til eigið fé upp á samtals 385 milljarða króna. Þessu á að ljúka fyrir lok febrúar. Um miðjan janúar fer Fjármálaeftirlitið (FME) yfir ítarlegar rekstraráætlanir bankanna. Í lok þessa liðar er ítrekaður sá ásetningur að eignarhluti ríkisins í bönkunum þremur verði seldur um leið og stöðugleiki er kominn á og markaðsaðstæður hagstæðar.

8. Ríkisstjórnin er ákveðin í að tryggja hámörkun á virði endurheimtra eigna. Í því skyni er áformað að gömlu bankarnir verði settir í greiðslustöðvun í samræmi við gjaldþrotalög og lög um fjármálafyrirtæki, en skilanefndir halda áfram að vinna samkvæmt þeim til að hámarka virði eigna undir umsjá aðstoðarmanns við greiðslustöðvun en skipan hans hlýtur staðfestingu dómstóla. Til að tryggja hámarksheimtur eigna verður ráðinn ráðgjafi sem mun aðstoða við að ljúka gerð áætlunar um heimtur eigna fyrir lok nóvember 2008.

8. Að uppskiptunum loknum verður vernd neyðarlaganna aflétt af gömlu bönkunum og þeir fara inn í hefðbundið ferli greiðslustöðvunar og uppgjörs undir stjórn skiptastjóra. Til að tryggja hámarksendurheimtur eigna upp í kröfur í þrotabúin munu skilanefndirnar starfa með skiptastjórum auk þess sem sérstakur ráðgjafi vinnur nú að því að móta aðferðafræði við þetta sem líkleg er til að skila árangri. Sú áætlun á að liggja fyrir í lok nóvember.

9. Við höfum einsett okkur að koma á traustu og gagnsæju ferli í samskiptum við innlánshafa og lánveitendur hinna yfirteknu banka. Unnið er skipulega að sambærilegu samkomulagi við alla þá erlendu aðila sem hagsmuna eiga að gæta gagnvart Tryggingasjóði innstæðueigenda og fjárfesta hér á landi í samræmi við lagaramma EES. Ísland hefur heitið því að virða skuldbindingar á grundvelli innstæðutryggingakerfisins gagnvart öllum tryggðum innlánshöfum. Þetta byggist á þeim skilningi að unnt verði að forfjármagna þessar kröfur fyrir tilstyrk viðkomandi erlendra ríkja og að jafnt Ísland sem þessi ríki séu staðráðin í að efna til viðræðna á næstu dögum með það að markmiði að ná samkomulagi um nánari skilmála vegna þessarar forfjármögnunar. Enn fremur viðurkennum við að það sé lykilatriði í réttlátri meðferð gagnvart innstæðueigendum og kröfuhöfum á hendur yfirteknu bönkunum að nýju bankarnir greiði sannvirði fyrir þær eignir sem fluttar voru frá gömlu bönkunum. Við höfum komið upp gagnsæju ferli þar sem tvö teymi sjálfstæðra endurskoðenda sjá um að meta sannvirði eigna. Almennt munum við tryggja að meðferð á innstæðueigendum og lánardrottnum sé sanngjörn, jöfn og án mismununar og í samræmi við gildandi lög.

9. Ítrekuð er sú yfirlýsta stefna stjórnvalda að standa lagalega rétt að uppgjöri gagnvart innstæðueigendum og kröfuhöfum gömlu bankanna, hvort sem er í samræmi við íslensk gjaldþrotalög eða þjóðréttarlegar skuldbindingar. Íslendingar hyggjast virða allar lagalega réttarlagalegar skyldur sínar. Sé ekki samkomulag um það hverjar þær séu sé réttast að vísa slíkum ágreiningi til dómstóla eins og fram hefur komið á öðrum vettvangi.

10. Í framhaldinu munum við endurskoða alla regluumgjörð fjármálastarfsemi og framkvæmd bankaeftirlits til að efla viðbúnað gegn hugsanlegum fjármálakreppum í framtíðinni. Við munum ráða reyndan bankaeftirlitsmann til að fara yfir regluverkið og starfshætti við bankaeftirlit og leggja til nauðsynlegar breytingar. Þessi ráðgjafi mun einkum beina sjónum að reglum um lausafjárstýringu, lán til tengdra aðila, stórar einstakar áhættur, krosseignatengsl og hagsmunalegt sjálfstæði eigenda og stjórnenda. Hafi fyrrverandi yfirstjórnendur og helstu hluthafar í yfirteknu bönkunum gerst sekir um afglöp í rekstri eða misnotkun á bönkunum eiga þeir ekki að gegna sambærilegu hlutverki næstu þrjú árin. Mat þetta, sem gert verður opinbert, á að liggja fyrir í lok mars 2009. Við munum ræða fyrir fram sérhverja breytingu á áformum okkar í þessu efni við fulltrúa Alþjóðagjaldeyrissjóðsins.

10. Mikilvægur liður í áætluninni er að fyrirbyggja að þessi atburðarás geti endurtekið sig og átta sig á því hvað fór úrskeiðis. Því hefur fyrrverandi yfirmaður finnska fjármálaeftirlitsins verið ráðinn til að stýra mati á öllu regluverki fjármálamarkaðarins auk þess sem hann mun gera úttekt á því hvernig fjármálaeftirliti hefur verið sinnt og fylgt eftir á undanförnum árum. Séð verður til þess að þeir æðstu stjórnendur og helstu eigendur, sem hafa misfarið með ábyrgð sína eða misnotað bankana (sbr. rannsókn erlendra aðila í 6. lið), axli ábyrgð.

Niðurstöður rannsóknarinnar á að gera opinberar fyrir lok mars 2009. Innleiðing bættra reglna og framkvæmdar verður í samráði við IMF.

11. Við munum fara yfir lagarammann um gjald- og greiðsluþrot þannig að taka megi á niðurfærslu skulda og heimtu eigna í bönkum, fyrirtækjum og hjá heimilum. Setja þarf sérlög um gjald- og greiðsluþrot banka (aðskilin frá almennum gjaldþrotalögum) til að leysa úr óvissu um lagalega stöðu yfirtekinna banka og koma á samræmdri umgjörð um eftirlit með skuldaskilahlið bankagjaldþrota. Ferlið við gjaldþrot fyrirtækja hefur reynst tiltölulega skilvirkt undir venjulegum kringumstæðum en nú verður að skilgreina það nánar svo það geti líka falið í sér að lánardrottnar og lífvænleg fyrirtæki semji sín á milli utan dómstóla. Sér í lagi er brýnt að tryggja mögulega aðkomu eigenda tryggðra skuldabréfa að áætlunum um endurskipulagningu fyrirtækja og að auðvelda nýja fjármögnun við endurreisn fyrirtækja.

11. Vegna sérstaks eðlis fjármálafyrirtækja samanborið við annan rekstur hefur víða verið farin sú leið að setja um þau sérstök gjaldþrotalög. Stefnt er að því að slík leið verði lögfest hér á landi þar sem settur verði rammi utan um meðferð gjaldþrota banka og skuldauppgjör þeirra. Þar sem bankar eru greiðslumiðlunarfyrirtæki og virði eigna þeirra rýrnar þar með hratt við rekstrarstöðvun er lögð áhersla á sveigjanleika í meðferð eigna þeirra, t.a.m. að lánardrottnar geti tekið við rekstri þeirra eða komi að öðru leyti að fjármögnun og endurreisn lífvænlegra fyrirtækja.

12. Úrlausn bankakreppunnar mun leggja þungar fjárhagslegar byrðar á hið opinbera. Samkvæmt bráðabirgðamati má ætla að vergur kostnaður ríkisins vegna innstæðutrygginga og endurfjármögnunar bæði viðskiptabankanna og Seðlabankans geti numið um 80% af landsframleiðslu. Hreinn kostnaður verður eitthvað lægri að því gefnu að fjármunir endurheimtist með sölu á eignum gömlu bankanna. Við þetta bætist kostnaðurinn af auknum halla hins opinbera upp í 13,5% af landsframleiðslu eins og reikna má með árið 2009 vegna samdráttar í kjölfar bankakreppunnar. Í heild má gera ráð fyrir að vergar skuldir hins opinbera aukist úr 29% af landsframleiðslu í lok árs 2007 í 109% af landsframleiðslu í árslok 2009. Bankakreppan mun því setja hinu opinbera verulegar skorður og leggja auknar byrðar á almenning á næstu árum.

12. Vergur kostnaður ríkisins vegna innstæðutrygginga og endurfjármögnunar, bæði viðskiptabankanna og Seðlabanka, er áætlaður um 80% af vergri landsframleiðslu. Miðað við samdrátt ársins í landsframleiðslu má gróflega áætla að hún verði um 1.500 ma.kr. Í lið 7 er eiginfjárþörf bankanna áætluð 385 ma.kr. Endurfjármögnun Seðlabankans er áætluð 150 ma.kr. Það sem eftir stendur er áætlaður vergur heildarkostnaður við að standa við umsamdar innstæðutryggingar skv. 9. lið. Endurheimtur á eignum bankanna munu síðan draga verulega úr þessum kostnaði. Við þennan beina útlagða kostnað þarf að bæta áætluðum fjárlagahalla næsta árs vegna samdráttar af völdum bankakreppunnar. Áætlað er að skuldir hins opinbera geti orðið 109% af vergri landsframleiðslu í lok árs 2009.

13. Við áformum að láta sjálfvirka sveiflujöfnun ríkisfjármála virka til fulls á árinu 2009. Til að auka ekki frekar á samdráttinn áformum við að leyfa fjárlagahallanum að aukast í takt við aukin útgjöld og lægri tekjur vegna hagsveiflunnar, en vegna mikillar fjármögnunarþarfar og stóraukinnar skuldsetningar ríkissjóðs hyggjumst við draga verulega úr fyrri áformum um slaka í ríkisfjármálum á árinu 2009 og halda þeim í lágmarki. Fari svo að tekjur fari fram úr áætlun hyggjumst við leggja þá fjármuni til hliðar og draga úr hallanum sem því nemur. Við eigum von á að aukin kaup lífeyrissjóða á ríkisskuldabréfum dragi úr þeim þrýstingi á fjármagnsmarkaði sem leiðir af stóraukinni fjármögnunarþörf ríkissjóðs. Opinber umsvif verða háð ársfjórðungslegu þaki á hreinar lántökur og samkomulag um fjárlög ársins 2009 er lykilskilyrði fyrir lokum á fyrstu endurskoðun á stuðningsfjármögnuninni.

13. Sjálfvirk sveiflujöfnun felur í sér að ríkið mun gera sitt til að taka skellinn vegna samdráttarins og virka þannig sem höggdeyfir á næsta ári. Búist er við að tekjur ríkissjóðs dragist saman á sama tíma og útgjöld vegna velferðarmála og minni skerðingar ýmissa tekjutengdra bóta vaxa. Þetta er í samræmi við þá stefnu sem mörkuð var í fjárlögum. Helstu breytingarnar sem hér eru boðaðar felast í því að hætt verður að mestu við þær skattalækkanir sem boðaðar voru í fjárlagafrumvarpinu. Tekjur umfram væntingar verða nýttar til að draga úr halla á rekstri ríkissjóðs. Eftirspurn lífeyrissjóða eftir ríkisskuldabréfum til ávöxtunar fjármuna á að geta dregið úr þeirri spennu sem fjármögnunarþörf ríkissjóðs gæti ella valdið. Til að viðhalda jafnvægi er gert ráð fyrir þaki á hreina skuldaaukningu ríkissjóðs á hverjum ársfjórðungi.

14. Við ætlum okkur að hrinda í framkvæmd metnaðarfullri áætlun um ríkisfjármálin. Fyrsta skref þessarar áætlunar kemur til framkvæmda með fjárlögum ársins 2010. Við áformum aðgerðir til að minnka halla á hagsveifluleiðréttum frumjöfnuði ríkissjóðs um 2–3% á ári yfir áætlunartímabilið með það að markmiði að hagsveifluleiðréttur frumjöfnuður verði orðinn jákvæður árið 2011 og jákvæður um 3,5–4% miðað við landsframleiðslu árið 2012. Undirbúningur þessarar áætlunar hefst þegar á þessu ári og verða megináherslur afmarkaðar fyrir árslok, en heildarútfærsla mun liggja fyrir um mitt næsta ár. Markverð framför á þessu sviði verður lykilskilyrði í tengslum við ársfjórðungslega endurskoðun áætlunarinnar. Íslenskt þjóðfélag hefur sýnt ábyrgð í ríkisfjármálum eins og sést á því hve skuldir hins opinbera eru litlar við upphaf kreppunnar. Þessi stefna hefur notið almenns stuðnings í samfélaginu. Sala á hlut ríkisins í nýju bönkunum getur lækkað skuldir hins opinbera verulega og dregið úr þörf fyrir aðhald í ríkisfjármálunum.

14. Langtímaáætlun um aðhald í ríkisfjármálum er nauðsynleg til að þjóðin geti unnið sig út úr vandanum eins og m.a. kemur fram í nýútgefnum Peningamálum Seðlabanka Íslands (6. nóvember 2008). Mikilvægt er að skilgreina mælikvarðana sem notaðir verða. Í fyrsta lagi er miðað við frumjöfnuð (e. primary surplus/deficit) en með honum er átt við jöfnuð á ríkissjóði án vaxtagreiðslna sem augljóslega verða umtalsverðar á næstu árum. Í öðru lagi er miðað við hagsveifluleiðréttan frumjöfnuð en í því felst að reiknað er út frá þeirri stöðu að framleiðslugeta hagkerfisins sé nýtt þannig að boginn sé hvorki spenntur um of (þensla) né hluti vannýttur (samdráttur). Af þessu tvennu leiðir að ríki enn samdráttur á árunum 2011 til 2012 getur sá afgangur á hagsveifluleiðréttum frumjöfnuði, sem hér er vænst, þýtt að í raun verði halli á ríkissjóði. Eftir því sem hagkerfið kemst lengra upp úr kreppunni má raunhallinn vera minni.

Lagt er upp með að ná víðtækri sátt um gerð áætlunarinnar fyrir árslok 2008 og hafa lokið gerð hennar um mitt ár 2009. Bent er á að lækkun skulda ríkissjóðs með sölu á hlut ríkisins í nýju bönkunum drægi verulega úr þörf á aðhaldi í ríkisfjármálum.

15. Í því skyni að auka traust á getu ríkisins til að standa undir skuldum ætlum við að treysta ramma ríkisfjármála. Í ár var fjögurra ára áætlun í ríkisfjármálum í fyrsta sinn
lögð fyrir Alþingi um leið og frumvarp til fjárlaga. Enn fremur munum við skilgreina sjálfbærni opinberra skulda og móta stefnu varðandi ríkisskuldir. Engu síður er okkur ljóst að meira þarf til að bæta núverandi umgjörð. Við munum því fara vandlega yfir núverandi umgjörð ríkisfjármála og leggja fram tillögur þar að lútandi sem einnig munu ná til þess hvernig fjármál sveitarfélaga verði betur samræmd áformum í ríkisfjármálum. Niðurstöður þessarar yfirferðar verða til umræðu við fyrstu endurskoðun þessarar fjárhagsaðstoðar. Framfarir í endurbótum á umgjörð ríkisfjármála verður skilyrði fyrir lokum á ársfjórðungslegri endurskoðun í tengslum við fjárhagsaðstoðina.

15. Hluti af bættri stjórnun ríkisfjármála er að vinna eftir útgjaldarömmum en auk þess á að meta sjálfbærni skulda ríkissjóðs, þ.e. hvernig ríkisreksturinn stendur undir skuldunum. Sú greining verður síðan grundvöllur stefnumótunar í skuldastýringu. Meginatriðið er samt að fara vel yfir opinber fjármál og leggja til úrbætur á borð við hvernig stuðlað verði að því að fjármál sveitarfélaganna samræmist betur þeim markmiðum sem sett eru um stjórn ríkisfjármálanna. Niðurstöður greiningarvinnunnar og árangur við að ná betur utan um ríkisfjármálin og útgjöld hins opinbera er hvort tveggja meðal þess sem skoðað verður við fyrstu endurskoðun þessarar áætlunar.

16. Hið opinbera mun ekki taka á sig frekari skuldbindingar vegna bankakreppunnar. Því miður munu lífeyrissjóðirnir, innlendir peningamarkaðssjóðir, ýmsir erlendir lánardrottnar og fleiri aðilar verða fyrir umtalsverðu tapi í kjölfar hruns viðskiptabankanna. Þar sem skuldir hins opinbera eru þegar miklar er mikilvægt að leggja ekki frekari byrðar á hið opinbera með því að það taki slík töp á sínar herðar.

16. Í samræmi við þá megináherslu að verja skuli grunnþjónustu ríkisins og velferðarkerfið hefur verið ákveðið að ríkissjóður, og þar með skattgreiðendur, axli ekki frekari byrðar til að bæta aðilum á peningamarkaði tap vegna falls bankakerfisins.

17. Brýnasta verkefni Seðlabanka Íslands er að tryggja stöðugleika krónunnar og búa í haginn fyrir styrkingu gengisins. Á síðustu dögunum fyrir bankakreppuna lækkaði gengi krónunnar mjög hratt. Þegar bankarnir hrundu leiddi það til þess að innlendi gjaldeyrismarkaðurinn lokaðist og krónan féll enn hraðar á erlendum gjaldeyrismarkaði. Gengisfallið og aukin verðbólga sem af því leiddi hefur haft alvarleg áhrif á hag heimila og fyrirtækja vegna þess að stór hluti skulda þeirra er gengisbundinn eða vísitölutryggður. Til að koma í veg fyrir öldu gjaldþrota og auka enn á þann samdrátt sem þegar er kominn fram teljum við það vera forgangsverkefni að Seðlabanki Íslands komi á stöðugleika í gengi krónunnar.

17. Ítrekað er að gjaldeyriskreppan sé sá bráðavandi sem leysa verði. Þetta er brýnt til að koma í veg fyrir hrinu gjaldþrota heimila og fyrirtækja.

18. Við höfum sérstakar áhyggjur af því að gengi krónunnar verði fyrir skammtímaþrýstingi þegar búið verður að koma á eðlilegum gjaldeyrismarkaði. Þótt við teljum að gengi krónunnar sé nú mjög undir raunvirði hennar hefur hrun bankanna þriggja rýrt traust á gjaldmiðlinum og áhættan af verulegu útflæði fjármagns er töluverð. Þetta á sérstaklega við vegna þeirrar óvissu sem ríkir um lausafjárstöðu hins nýendurreista bankakerfis. Við þurfum þess vegna að grípa til sértækra aðgerða til að mæta þessari skammtímaáhættu. Þessum aðgerðum er lýst í næsta lið; næsti liður þar á eftir fjallar um stefnuna í peningamálum þegar endurunnið traust getur leyft okkur að nota hefðbundin tæki við stjórn peningamála.

18. Til skemmri tíma litið er mesta hættan fólgin í miklu útflæði fjármagns með tilheyrandi gengisfalli þegar gjaldeyrismarkaður opnar á ný og gengi krónunnar ræðst á markaði. Þessi hætta er fyrir hendi þrátt fyrir að gengi krónunnar sé of veikt (áætla má að raungengi krónunnar sé um 30% undir jafnvægisgengi). Vegna hættunnar á útflæði fjármagns þarf að grípa tímabundið til óvenjulegra aðgerða.

19. Sé litið til mjög skamms tíma ætlum við að beita eftirfarandi blöndu af hefðbundnum og óhefðbundnum aðgerðum til að koma í veg fyrir fjármagnsútflæði:

• Að hækka stýrivexti í 18%. Við erum tilbúin til að hækka stýrivextina enn frekar, en erum meðvituð um að hækkun stýrivaxta nægir ekki ein og sér til að koma í veg fyrir fjármagnsútflæði undir núverandi kringumstæðum sem eru mjög sérstakar.
• Að beita miklu aðhaldi í aðgangi bankanna að lánum frá Seðlabankanum. Við hyggjumst herða á reglum um lausafjárstýringu, sérstaklega aðgang að lausu fé í því
  skyni að Seðlabankinn geti haft meira frumkvæði við stjórnun grunnfjár; og við höfum hækkað vaxtamun á lausafjáraðgangi til að koma í veg fyrir að dregið verði um of á mikið lausafé eftir þessum farvegi. Við höfum þrengt skilgreiningu á þeim tryggingum sem Seðlabankinn tekur gildar – nýútgefin ótryggð bankabréf verða ekki lengur tekin gild. Reynist það nauðsynlegt erum við reiðubúin til að aðlaga reglur um stjórnun grunnfjár enn frekar, svo sem með því að breyta grunnviðmiðum fyrir meðaltal gjaldeyrisforða og veðviðmið. Til að byrja með munum við leyfa litla sem enga aukningu í lánum frá Seðlabanka.
• Við erum reiðubúin til að nota gjaldeyrisforðann til að koma í veg fyrir of miklar sveiflur í gengi krónunnar. Þótt við séum ekki með gengismarkmið og séum tilbúin að leyfa genginu að nálgast jafnvægi milli framboðs og eftirspurnar erum við meðvituð um að of miklar sveiflur gengis eru óæskilegar og erum því reiðubúin til að nýta gjaldeyrisforðann til að styðja við markaðinn ef þörf krefur. Geta okkar til þess hefur aukist við það að gjaldeyrisforðinn hefur verið styrktur, svo sem rætt er hér að neðan. 
• Við erum reiðubúin að beita tímabundnum gjaldeyrishöftum á fjármagnsviðskipti. Við gerum okkur ljóst að slík höft hafa talsverð neikvæð áhrif og hyggjumst afnema þau svo fljótt sem auðið er. Þau eru nauðsynleg til bráðabirgða þar til við höfum tryggt að stjórntæki peningamálastefnu okkar séu rétt stillt til að fást við mikla óvissu og skort á trausti í kjölfar bankahrunsins.
•  

19. Ítrekað er að þessi óvenjulega aðgerðaáætlun sé hugsuð sem bráðabirgðaaðgerð enda er þess vænst að hún standi sem styst.

Stýrivextir hafa þegar verið hækkaðir upp í 18% svo að raunstýrivextir eru jákvæðir. Því er hins vegar haldið opnu að vextir verði hækkaðir enn frekar með tilvísun til þeirrar áhættu sem lýst er í liðum 17 og 18. Jafnframt er tekið fram að óvíst sé að stýrivextirnir einir og sér dugi til að stöðva útflæði fjármagns.

Með því að takmarka mjög aðgengi banka að lausafé hjá Seðlabankanum er mögulegri útlánaaukningu þeirra haldið í skefjum og gjaldeyrisstaða bankakerfisins þannig varin í heild (viðskiptabankar ásamt Seðlabanka). Því er haldið opnu að þetta aðgengi verði takmarkað enn frekar þar til stöðugleiki hefur náðst á gjaldeyrismarkaði.

Verði óeðlilegar og þar með mögulega skaðlegar sveiflur á gengi krónunnar verður gjaldeyrisvaraforðanum beitt til að vinna gegn þeim enda forðinn aukinn talsvert frá núverandi stöðu, sbr. lið 22 og 24. Þessari mögulegu sveiflujöfnun má ekki rugla saman við vörn fastgengisstefnu enda ætlunin að leyfa krónunni að leita jafnvægis á gjaldeyrismarkaði, sbr. það sem fram kemur í lið 18 um að hún sé líklega talsvert veikari nú en samræmist slíku jafnvægi.

Takmarkanir á fjármagnshreyfingum gilda en aðeins til bráðabirgða þar sem þær hafa margvísleg neikvæð áhrif. Takmarkanirnar munu aðeins gilda meðan verið er að komast út úr mestu óvissunni um beitingu stjórntækja peningastefnunnar í kjölfar bankakreppunnar.

20. Traust á því að með áætluninni takist að vinna bug á gjaldeyriskreppunni og að stefnunni sé haldið skiptir miklu um hve hratt árangur næst í raun. Þess er vænst að fljótlega takist að endurheimta traust og koma á stöðugleika í gjaldeyrismálum sem er forsenda þess að hægt sé að lækka stýrivexti á ný. Helstu ástæður þessa trausts eru taldar upp og þeirra á meðal er sú forsenda að uppgjörið í kjölfar bankakreppunnar leiði ekki til þess að meira þurfi að greiða úr landi af gjaldeyri en kemur inn. Sú niðurstaða er í samræmi við þá aðferð við uppgjör eigna og skulda bankanna sem lýst er framar í áætluninni, sbr. liði 4-9.

Um leið og stöðugleiki kemst á gengismálin er hægt að slaka á hömlum sem byggjast á hefðbundnari stjórntækjum á borð við stýrivexti. Styrking krónunnar og samdráttur eftirspurnar í hagkerfinu mun leiða til þess að verðbólga lækki hratt á næsta ári og framhalds þeirrar þróunar árið 2010 (sbr. spá í nýútgefnum Peningamálum Seðlabanka Íslands frá 6. nóv. 2008).
 

Seðlabanka Íslands.

21. Vegna óvenjulegra aðstæðna á peningamarkaði er ekki hægt að ganga út frá því að hefðbundin stjórntæki peningastefnunnar virki eins og við venjulegar aðstæður. Þessi liður áætlunarinnar felur í sér að um leið og öll gögn um helstu breytur eins og þær voru í lok októbermánaðar liggja fyrir verði farið yfir gögnin ásamt sérfræðingum IMF og tillögur um breytingar á peningamálakafla áætlunarinnar lagðar fyrir framkvæmdastjórn sjóðsins ef þörf krefur.

22. Gjaldeyrishöftin sem komið var á tímabundið 10. október síðastliðinn til að mæta snöggu gengisfalli krónunnar og þrýstingi á gjaldeyrisforðann verða afnumin á tímabili áætlunarinnar. Þessi höft ná til takmarkana á gjaldeyrisviðskiptum vegna fjármagnsflutninga. Af þeim sökum hafa myndast vanskil á gjaldeyrisgreiðslum hjá
einkaaðilum. Eftirfylgnin á því lykilmarkmiði að styrkja viðskiptajöfnuðinn svo að efla megi gjaldeyrisforðann og koma aftur á frjálsu gjaldeyrisflæði gegnum bankakerfið
styður við afnám gjaldeyrishaftanna þannig að hægt verði að hreinsa upp erlend vanskil einkaaðila. Meðan á þessu stendur biðjum við um tímabundið samþykki Alþjóðagjaldeyrissjóðsins fyrir þessum gjaldeyrishöftum í samræmi við stefnumið sjóðsins á þeim grundvelli að þau hafa verið sett á af greiðslujafnaðarástæðum og fela ekki í sér mismunun. Enn fremur skuldbindum við okkur til að leggja ekki á frekari höft á gjaldeyrisviðskipti né að koma á fjölgengisfyrirkomulagi.

22. Þegar gengi krónunnar verður orðið stöðugra og jákvæður viðskiptajöfnuður hefur stuðlað að eflingu gjaldeyrisvaraforðans verða þær tímabundnu hömlur á flutningi gjaldeyris til útlanda sem settar voru 10. október afnumdar. Takmarkanirnar hafa m.a. valdið vanskilum á greiðslu erlendra skulda einstaklinga sem hægt verður að gera upp þegar gjaldeyrismarkaður verður frjáls á ný. Í ljósi aðstæðna er samt sótt um undanþágu frá því að aflétta hömlunum strax enda séu þær til að stuðla að greiðslujafnvægi og því að kröfuhöfum sé ekki mismunað. Því er heitið að reglur verði ekki hertar og að aðeins verði stuðst við eitt gengi á krónunni fyrir öll viðskipti.

23. Mikilvægur þáttur í að markmið áætlunarinnar um efnahagslegan stöðugleika náist er að þjóðarsátt verði um kjaraþróun sem rúmast innan ramma hennar og markast af því alvarlega ástandi sem fengist er við. Líklegt er talið að slík sátt náist í ljósi fyrri reynslu af samskiptum aðila á vinnumarkaði.

24. Hrun bankakerfisins hefur leitt af sér talsverða þörf fyrir erlent lánsfé. Við gerum ráð fyrir að þessi þörf sé 24 milljarðar Bandaríkjadala á tímabilinu til loka ársins 2010. Þar af eru um 19 milljarðar vanskil vegna skulda yfirteknu bankanna þriggja, svo og fjármagn til að gera upp nauðsynlegar greiðslur tengdar erlendum innstæðum, en afgangurinn er sjóðsþörf að fjárhæð 5 milljarðar Bandaríkjadala. Við gerum ráð fyrir að 2 milljarðar Bandaríkjadala fáist með láni frá Alþjóðagjaldeyrissjóðnum sem skilur eftir afgangsfjárþörf er nemur 3 milljörðum Bandaríkjadala. Við gerum ráð fyrir að þetta bil verði brúað með tvíhliða lánssamningum og munum ljúka viðræðum þess efnis áður en stjórn sjóðsins tekur mál okkar fyrir. Mat á því hvernig gengur að mæta fjárþörf okkar verður hluti af ársfjórðungslegum endurskoðunum okkar og sjóðsins.

24. Í þessu yfirliti um þörf ríkisins fyrir erlenda lánsfjármögnun á því tímabili sem áætlunin tekur til (til ársloka 2010) er fyrst nefnd heildartalan 24 ma. USD. Inni í henni eru um 19 ma. USD sem eru eftirstöðvar af kröfum í gömlu bankana þrjá og eins og ráða má af liðum 7, 12 og 20 munu heimtur ráðast af eignum þeirra. Eftir stendur lánsfjárþörf samkvæmt þessari áætlun upp á 5 ma. USD. Af þeim er farið fram á 2 ma. USD að láni frá IMF, 3 ma. USD eru fengnir með tvíhliða lánasamningum við önnur ríki. Árangur við að tryggja fjármögnun er hluti af ársfjórðungslegu mati á framgangi áætlunarinnar í heild.

25. Með tilliti til hinnar sérstöku fjármögnunarþarfar okkar förum við fram á fjárstuðningsáætlun fyrir tímabilið frá nóvember 2008 til nóvember 2010 að fjárhæð 1,4 milljarðar SDR sem jafngildir 1190% af kvóta okkar. Áætlun okkar er byggð á þeirri stefnu og markmiðum sem lýst er í þessari viljayfirlýsingu. Við teljum að sú stefna sem hér er mörkuð sé fullnægjandi til að ná markmiðum áætlunarinnar, einkum hvað varðar það að endurreisa traust á íslenskt efnahagslíf. Við erum samt sem áður reiðubúin að grípa til frekari ráðstafana gerist þess þörf. Ísland mun eiga samráð við Alþjóðagjaldeyrissjóðinn um slíkar ráðstafanir og áður en stefnumið þessarar viljayfirlýsingar verða endurskoðuð í samræmi við stefnu sjóðsins um slíkt samráð. Við munum eiga náið samráð við sjóðinn í samræmi við stefnu sjóðsins að þessu leyti.

26. Okkur er ljóst mikilvægi þess að ljúka í fyrsta skipti öryggisúttekt á Seðlabanka Íslands fyrir fyrstu ársfjórðungslegu endurskoðun áætlunarinnar. Í þeim tilgangi mun Seðlabankinn taka á móti sendinefnd Alþjóðagjaldeyrissjóðsins sem framkvæma mun slíka úttekt. Seðlabankinn mun veita allar nauðsynlegar upplýsingar í því sambandi fyrir fyrstu endurskoðunina.