Auðlindaskýrsla

Auðlindaskýrsla 2000 - 1. kafli

1. Skipun nefndarinnar, störf og efnisöflun

Auðlindanefnd var kosin á Alþingi í kjölfar samþykktar á þingsályktun í júní árið 1998. Ályktunin hljóðar svo:

"Alþingi ályktar að kjósa níu manna nefnd sem hafi það hlutverk að fjalla um auðlindir sem eru eða kunna að verða þjóðareign, m.a. öll verðmæti í sjó og á hafsbotni innan efnahagslögsögu, svo og í almenningum, afréttum og öðrum óbyggðum löndum utan heimalanda, námur í jörð, orku í rennandi vatni og jarðhita. Nefndin skilgreini þessar auðlindir á skýran hátt og hvernig skuli með þær farið. Nefndin kanni einnig hvernig staðið skuli að gjaldtöku fyrir afnot af auðlindum í sameign þjóðarinnar, með hliðsjón af þeim gjöldum sem fyrir eru. Nefndin kanni möguleika á að nota auðlindagjald til að tryggja að afrakstur sameiginlegra auðlinda skili sér á réttmætan hátt til þeirra sem hagsmuna hafa að gæta".

Um verði að ræða hóflegt gjald sem varið verði til að standa undir rannsóknum og til að stuðla að vernd og sjálfbærri nýtingu auðlindanna og réttlátri skiptingu afrakstursins, m.a. til að styrkja byggð í landinu.

Samkvæmt kosningu Alþingis eiga þessir sæti í nefndinni: Jóhannes Nordal, fyrrverandi seðlabankastjóri, Eiríkur Tómasson, prófessor, Ari Edwald, framkvæmdastjóri Samtaka atvinnulífsins, Lúðvík Bergvinsson, alþingismaður, Margrét Frímannsdóttir, alþingismaður, Guðjón Hjörleifsson, bæjarstjóri í Vestmannaeyjum, Ragnar Árnason, prófessor, Svanfríður Jónasdóttir, alþingismaður, Styrmir Gunnarsson, ritstjóri. Nefndin kaus Jóhannes Nordal formann nefndarinnar og Eirík Tómasson varaformann.

Forsætisráðherra kallaði nefndina saman til fyrsta fundar 24. júní 1998. Hún hefur haft starfsaðstöðu á vegum forsætisráðuneytisins og ritari hennar frá upphafi verið Skarphéðinn Berg Steinarsson, skrifstofustjóri í forsætisráðuneytinu. Síðar hafa einnig komið til starfa fyrir nefndina Geir Oddsson, forstöðumaður Umhverfisstofnunar Háskóla Íslands og Sveinn Agnarsson, hagfræðingur hjá Hagfræðistofnun Háskóla Íslands.

Reglulegir vinnufundir nefndarinnar hófust síðla sumars 1998 og var almenn gagnasöfnun aðalverkefni hennar fyrstu mánuðina en mjög mikið fræðilegt efni liggur fyrir um auðlindamál bæði hér á landi og erlendis. Auk þess ræddi nefndin við ýmsa sérfræðinga og fulltrúa stofnana og óskaði eftir greinargerðum um mikilvæga þætti málsins.

Þegar dró að þinglausnum í mars 1999 og ljóst var að þess væri alllangt að bíða að nefndin gæti lokið störfum og sent frá sér tillögur, var ákveðið að skila forsætisráðherra áfangaskýrslu um störf nefndarinnar. Var það gert með bréfi dagsettu 25. febrúar 1999 þar sem gerð var grein fyrir stöfum hennar fram að þeim tíma og hvernig hún hefði skilgreint viðfangsefni sitt. Með bréfinu fylgdu nokkrar veigamiklar skýrslur sem samdar höfðu verið fyrir nefndina og hún áleit að gætu orðið gagnlegar fyrir almennar umræður um auðlindamál þótt álit og tillögur nefndarinnar lægju enn ekki fyrir. Voru þessi gögn gefin út af forsætisráðuneytinu sem sérstakt rit í mars 1999. Að svo búnu var ákveðið að frekari störfum nefndarinnar yrði frestað fram yfir alþingiskosningar sem þá fóru í hönd og hæfust ekki að nýju fyrr en að loknum sumarleyfum.

Næsti fundur nefndarinnar var haldinn um miðjan ágúst 1999 en síðan má segja að hún hafi starfað með litlum hléum og eru reglulegir nefndarfundir frá upphafi nú orðnir 65 að tölu.

Í áfangaskýrslu Auðlindanefndar var gerð grein fyrir gagnaöflun nefndarinnar fram að þeim tíma og viðræðum nefndarmanna við ýmsa sérfræðinga og stofnanir. Auk þeirra aðila sem þar eru nefndir og áfram hafa verið nefndinni til ráðuneytis er þess sérstaklega að geta að Rögnvaldur Hannesson, prófessor við viðskiptaháskólann í Bergen, og Martin Weitzman, prófessor við Harvard, komu til landsins á vegum nefndarinnar, ræddu við nefndarmenn og veittu mikilvæga ráðgjöf. Meðal þeirra sem aðstoðað hafa nefndina við gagnaöflun má nefna Andra Ottesen, sérfræðing í fjármálaráðuneytinu, sem tók saman gögn um kostnað og gjöld ríkisins vegna auðlinda, Birgi Þór Runólfsson, sem gerði skýrslu um dreifingu aflaheimilda, bæði eftir byggðum og eignarhaldi fyrirtækja, og Gústav Arnar, forstjóra Póst og fjarskiptastofnunar sem tók saman gögn um rafsegulbylgjur til fjarskipta. Margir aðrir sem hér verða ekki upp taldir hafa veitt nefndinni aðstoð og upplýsingar.

1.1 Verkefni og starfsvið

Samkvæmt umboði nefndarinnar eins og það er skilgreint í þingsályktun á starf hennar fyrst og fremst að beinast að tveimur viðfangsefnum:

  1. Nýtingu auðlinda sem eru eða kunna að verða þjóðareign, skilgreiningu þessara auðlinda og hvernig með þær skuli farið.
  2. Gjaldtöku af þessum auðlindum til þess að standa undir rannsóknum á þeim og stuðla að vernd og sjálfbærri nýtingu þeirra, svo og til að tryggja að afrakstur sameiginlegra auðlinda skili sér á réttmætan hátt til þeirra sem hagsmuna hafa að gæta.

Þótt af þessu sé ljóst að meðferð þeirra auðlinda sem taldar eru í þjóðareign, svo sem fiskistofna og orkulinda, eigi að sitja í fyrirrúmi í athugunum og tillögugerð nefndarinnar verður ekki um þær fjallað á viðunandi hátt nema í samhengi við stefnumótun auðlindamála í heild, enda ná afskipti ríkisins til margra annarra auðlinda en þeirra sem taldar eru beinlínis í þjóðareign. Þannig hefur samfélagið tekið á sig að stuðla að verndun mikilvægra þátta umhverfisins, svo sem hreinleika andrúmsloftsins, og sett reglur um nýtingu dýrastofna og annarra þátta lífríkisins án tillits til eignarhalds. Sama gildir um nýtingu orkulinda og jarðefna sem ýmist eru eign opinberra eða einkaaðila.

Hins vegar skal tekið fram að þegar rætt er um auðlindir í þessari skýrslu er eingöngu átt við náttúruauðlindir. Þannig hefur nefndin ekki fjallað um mannauð, þekkingarkerfi, gagnagrunna eða önnur hliðstæð verðmæti sem menn hafa skapað þótt orðið auðlind sé oft notað um þau í almennri umræðu.

Annað meginverkefni nefndarinnar er að fjalla um gjaldtöku af sameiginlegum auðlindum. Í samræmi við það hefur nefndin kannað sérstaklega þá þróun sem átt hefur sér stað undanfarna áratugi í auðlindastjórn og vaxandi hlutverk hagrænna stjórntækja, svo sem varanlegra afnotaréttinda (kvótakerfa) og leiðréttandi gjalda og skatta á þessu sviði. Tekið skal fram að í þessari skýrslu er gerður greinarmunur á hugtökunum "auðlindagjald" og "auðlindaskattur". Með auðlindagjaldi er átt við endurgjald fyrir afnot eða hagnýtingu á eignum sem eru í eigu þjóðarinnar, en auðlindaskattur tekur til skatts sem lagður er á nýtingu tiltekinna auðlinda, óháð eignarhaldi á þeim.

Þá hefur verið fjallað sérstaklega um eignarhald auðlinda hér á landi og skilgreiningu þeirra auðlinda sem teljast vera í þjóðareign, en nefndin telur mikilvægt að skýra og samræma lagareglur sem gilda um þessar auðlindir og ráðstöfun á rétti til að nýta þær.

Nefndin hefur talið hlutverk sitt felast fyrst og fremst í því að gera tillögur um samræmda meginstefnu í stjórn auðlinda með sérstakri áherslu á stjórn og nýtingu auðlinda í þjóðareign, en í samræmi við þingsályktun þá sem nefndin starfar eftir hefur hún gengið út frá því að þær eignir sem taldar eru upp í ályktuninni og nú eru í þjóðareign verði það áfram. Nefndin hefur hins vegar ekki talið það verkefni sitt að útfæra tillögur sínar í smáatriðum eða í formi fullbúinna frumvarpa.

Með nefndarálitinu fylgja tvær skýrslur sem samdar hafa verið að beiðni Auðlindanefndar. Annars vegar skýrsla um náttúruauðlindir almennt eftir Geir Oddsson hefur samið og hins vegar skýrsla um stjórnun fiskveiða á Íslandi eftir Svein Agnarsson. Enda þótt skýrslurnar séu samdar í nánu samráði við nefndina bera höfundar þeirra einir ábyrgð á efni þeirra, en hvorki einstakir nefndarmenn né nefndin í heild.

1.2 Samantekt

Á undanförnum tveimur öldum hefur gífurleg aukning mannfjölda og framleiðslu orðið til þess að mjög hefur gengið á náttúruauðlindir heimsins. Af þessum sökum hafa einstakar þjóðir og alþjóðasamtök leitað nýrra leiða til þess að nýta auðlindir með sem hagkvæmustum hætti á grundvelli sjálfbærrar þróunar og með hagsmuni komandi kynslóða að leiðarljósi.

Nefndin telur brýnt að mótuð verði samræmd stefna og stjórn á nýtingu náttúruauðlinda á Íslandi sem skapi heilsteyptan lagaramma um hlutverk og ábyrgð ríkisins á ráðstöfun og nýtingu náttúruauðlinda. Reynt verði eftir föngum að beita hagrænum stjórntækjum á grundvelli vel skilgreinds eignar eða afnotaréttar þar sem því verður við komið ásamt leiðréttandi sköttum og uppbótum þar sem það á við.

Um náttúruauðlindir sem nú eru taldar í þjóðareign en þær eru nytjastofnar á Íslandsmiðum, auðlindir á, í eða undir hafsbotninum utan netalaga og náttúruauðlindir í þjóðlendum, gilda mismunandi lagaákvæði. Nefndin leggur til að eignarréttarleg staða þessara auðlinda verði samræmd með þeim hætti að tekið verði upp nýtt ákvæði í stjórnarskrá þar sem þessar náttúruauðlindir verði lýstar þjóðareign eftir því sem nánar verði ákveðið í lögum. Veita megi einstaklingum og lögaðilum heimild til afnota á þessum náttúruauðlindum gegn gjaldi að því tilskyldu að hún sé tímabundin eða henni megi breyta með hæfilegum fyrirvara eftir því sem nánar væri ákveðið í lögum. Slík afnotaheimild njóti verndar sem óbein eignarréttindi.

Með þessu er bæði stefnt að því að sömu reglur gildi um allar náttúruauðlindir sem lýstar eru þjóðareign á hverjum tíma og að hægt sé að veita notendum þeirra tryggan og lögvarinn afnotarétt. Vegna breytilegrar nýtingar og mikilvægis einstakra auðlinda er eðlilegt að löggjafinn ákveði hvaða náttúruauðlindir falli undir þetta ákvæði á hverjum tíma. Til dæmis komi til greina að ýmsar náttúruauðlindir sem nú eru ekki taldar undirorpnar eignarrétti, eins og t.d. rafsegulbylgjur til fjarskipta og vindorka, verði síðar meir skilgreindar sem þjóðareign.

Nefndin telur gjaldtöku af nýtingu náttúruauðlinda hafa við þrenns konar rök að styðjast. Í fyrsta lagi byggist hún á því að standa undir þeim kostnaði sem hið opinbera hefur af rannsóknum á og eftirliti með nýtingu auðlindanna. Í öðru lagi sé henni ætlað að tryggja þjóðinni sýnilega hlutdeild í þeim umframarði (auðlindarentu) sem nýting auðlinda í þjóðareign skapar. Í þriðja lagi er um að ræða leiðréttandi skatta og uppbætur (svokallaða græna skatta) til að tryggja hagkvæma nýtingu auðlindanna.

Mikill kostnaður leggst á ríkið vegna vöktunar íslenskra náttúruauðlinda, stjórnun og rannsókna og er aðeins hluti hans nú greiddur af viðkomandi atvinnugreinum. Úr þessu telur nefndin eigi að bæta þannig að allir sem nýta náttúruauðlindir í arðbærum rekstri endurgreiði ríkinu slíkan kostnað að fullu. Á þetta að sjálfsögðu jafnt við um allar náttúruauðlindir, hvort sem þær eru í þjóðareign eða eign einstaklinga eða lögaðila.

Þótt stefna beri að sem mestu jafnræði milli atvinnugreina hljóta mismunandi reglur að gilda um afnotarétt af náttúruauðlindum í þjóðareign og greiðslu fyrir hann. Þegar um er að ræða auðlindir sem ekki hafa verði nýttar áður, t.d. nýjar námur eða vatnsaflsvirkjanir í óbeisluðum fallvötnum, telur nefndin rétt að selja nýtingarrétt til langs tíma á markaðsverði eða á uppboði þar sem aðstæður leyfa. Þegar í hlut eiga náttúruauðlindir sem þegar eru nýttar verður jafnframt að taka tillit til afkomuskilyrða viðkomandi atvinnugreinar og áunninna atvinnuréttinda. Í samræmi við þetta hefur nefndin m.a. lagt fram eftirfarandi hugmyndir um gjaldtöku vegna nýtingar einstakra auðlinda.

Nytjastofnar á Íslandsmiðum

Nefndin hefur fjallað rækilega um fiskveiðar Íslendinga og telur að byggja eigi stjórn þeirra áfram á núverandi grunni þótt hún telji ýmsar breytingar á núgildandi reglum í átt að auknu frjálsræði í meðferð og handhöfn aflaheimilda æskilegar. Nefndin er þeirrar skoðunar að greiðsla fyrir afnot af auðlindinni geti stuðlað að því að sátt geti tekist um stjórn fiskveiða, enda verði sú gjaldtaka ákveðin með hliðsjón af afkomuskilyrðum og uppbyggingu sjávarútvegsins og þeirri óvissu sem hann á við að búa, m.a. vegna ófyrirsjáanlegra breytinga á aflabrögðum og vegna alþjóðlegrar samkeppni, þ.á m. þau skilyrði sem sjávarútvegur annarra þjóða býr við. Til viðbótar slíkum rökum fyrir því að fara með gát í þessum efnum vísar nefndin til þess að í þingsályktun þeirri sem hún starfar eftir er beinlínis tekið fram "að um verði að ræða hóflegt gjald".

Samhliða aukinni gjaldtöku af aflaheimildum eða öðrum verulegum breytingum á fiskveiðistjórnunarkerfinu er sanngjarnt að núverandi handhöfum aflaheimilda verði veittur aðlögunartími, bæði vegna íþyngjandi breytinga og með tilvísun til áunninna atvinnuréttinda. Lengd aðlögunartíma verður síðan að ákvarða með hliðsjón af því hvaða gjaldtökuleið er valin, hvaða áhrif gjaldtakan hefur á tekjuskiptingu innan greinarinnar og hve mikil gjaldtakan verður.

Varðandi greiðslu fyrir afnot af auðlindinni hefur nefndin tekið tvær meginleiðir til skoðunar. Fyrri leiðin, sem nefnd hefur verið fyrningarleið, byggist á því að allar aflahlutdeildir verði skertar árlega um fastan hundraðshlua en síðan verði þær endurseldar á markaði eða með uppboði. Síðari leiðin, nefnd veiðigjaldsleið, felst hins vegar í beinni gjaldtöku ásamt ákvæðum um að breytingar á aflahlutdeildum kefjist ákveðins lágmarksaðdraganda. Einstakir nefndarmenn hafa mismunandi skoðanir á því hvora þessara leiða sé æskilegra að fara og nokkrir telja aðeins aðra þeirra ásættanlega. Einnig eru skiptar skoðanir um það hversu hátt veiðigjald eða fyrningarhlutfall skuli vera enda hljóti það að lokum að ráðast af stjórnmálalegu mati þar sem tekið verði tillit til afkomuskilyrða sjávarútvegsins.

Enn fremur hefur nefndin fjallað um hvernig ráðstafa skuli tekjum af gjaldinu og telur að hluti þess eigi að renna til sjávarútvegsbyggða.

Vatnsafl

Í samræmi við almenna stefnumótun nefndarinnar telur hún að tryggja þurfi að þjóðin njóti í framtíðinni eðlilegrar hlutdeildar í þeim umframarði sem nýting vatnsafls í eigu þjóðarinnar skapar. Því beri að selja nýtingarréttindi á því vatnsafli sem er í þjóðareign á uppboði ef nægjanleg samkeppni er til staðar en ella með samningum. Á næstu árum má gera ráð fyrir að miklar breytingar verði á íslenska raforkumarkaðnum og að raforkufyrirtæki verði einkavædd. Með útboði hlutafjár ættu að skapast skilyrði til að núverandi eigendur fyrirtækjanna fengju greitt fullt markaðsverð fyrir þau vatnsréttindi sem fyrirtækin ráða yfir.

Jarðhiti og námur

Svipaðar lagareglur gilda um jarðhita og námuvinnslu á landi og um vatnsaflsvirkjanir. Gjaldtaka kemur því fyrst og fremst til greina vegna nýtingar á jarðhita á þjóðlendum eða jarðeignum ríkisins. Til að tryggja að auðlindarenta af slíkum rekstri falli til þjóðarinnar er heppilegast að ráðstafa jarðhita og námuréttindum með uppboðum þegar markaðsaðstæður leyfa en ella með samningum á grundvelli áætlaðrar auðlindarentu.

Auðlindir á eða undir sjávarbotni

Þar sem þessar náttúruauðlindir sem enn eru lítt kannaðar eru allar í þjóðareign ættu að gilda um afnot þeirra hliðstæðar reglur og þær auðlindir sem tilheyra þjóðlendum. Rétti til afnota ætti að ráðstafa á samkeppnisgrundvelli og þá fyrst og fremst með uppboðum.

Rafsegulbylgjur til fjarskipta

Úhlutanir á leyfum til nýrra farsímakerfa hafa annaðhvort verið í formi uppboða eða þá að hin svokallaða samanburðarleið hefur verið farin, en í henni felst að aðrar ástæður en vilji til að greiða hæsta verð ráði hverjir fái úhlutað leyfum. Þótt rafsegulbylgjur til fjarskipta og tíðnisvið hafi ekki með formlegum hætti verið lýst eign þjóðarinnar þá hefur ríkisvaldið hér sem annars staðar tekið að sér stjórn á aðgengi að tíðnisviðinu. Nefndin telur að greiðsla skuli koma fyrir aðgang að tíðnisviðinu og að heppilegast sé að úthluta þessum nýju leyfum með uppboðum eða öðrum hlutlægum aðferðum.

Umhverfisgæði

Íslendingar eiga aðgang að fjölbreyttu safni náttúruauðlinda sem kalla mætti einu nafni umhverfisgæði. Enda þótt stefna beri að sem frjálsustu aðgengi almennings að náttúru landins getur þurft að stýra nýtingu þessara náttúruaðulinda á sama hátt og öðrum takmörkuðum auðlindum. Nefndin telur að áherslu eigi að leggja á aukna notkun hagrænna stjórntækja á þessu sviði, svo sem eignarréttarskipunar þar sem henni verður við komið, eða leiðréttandi auðlindasköttum þar sem þeir henta betur. Þá getur einnig komið til greina að semja við einstaka aðila um umsjón og rekstur ákveðinna svæða og jafnvel bjóða slíka samninga út þegar eftirspurn leyfir.

Þjóðarsjóður

Verði tekin upp gjöld af auðlindum í þjóðareign eins og hér hefur verið lagt til mun það geta gefið umtalsverðar tekjur. Margt mælir með því að hluti þeirra gangi til að mynda sjóð sem almenningur eigi aðild að og varið yrði til að efla þjóðhagslegan sparnað og uppbyggingu.

1.3 Fyrirvarar einstakra nefndarmanna

Við undirritaðir nefndarmenn viljum taka fram að við getum aðeins stutt veiðigjaldsleið til innheimtu á gjaldi vegna nýtingar fiskistofna, en ekki fyrningarleið, og að meginhluti þess taki mið af svokölluðu kostnaðargjaldi.

Ari Edwald
Guðjón Hjörleifsson

Ég er andvígur þeim atriðum í annari málsgrein tillögu nefndarinnar að ákvæði í stjórnarskrá, sem lúta að því að náttúruauðlindir megi ekki selja eða láta af hendi til einstaklinga eða lögaðila og þær verði þar með varanlega í ríkisforsjá.

Ragnar Árnason