Hækkun skulda ríkissjóðs undanfarin ár leiðir af sér aukna markaðsáhættu sem getur leitt af breytingum í vaxtastigi, gengi krónunnar og verðbólgu. Hækkun markaðsvaxta til skemmri og lengri tíma hefur hækkað fjármögnunarkjör ríkissjóðs með sambærilegum hætti og annarra aðila í hagkerfinu. Sú hagspá sem áætlunin grundvallast á gerir ráð fyrir að vextir lækki aðeins í hægum skrefum og haldist hærri að jafnaði en fyrir það tímabil þrálátrar verðbólgu og hærra vaxtastigs sem hefur staðið yfir að undanförnu. Markaðsaðilar gera ráð fyrir sambærilegri þróun. Verðbólga leiðir einnig til hækkunar á höfuðstól verðtryggðra skulda sem jafnframt er gjaldfærð í rekstrarreikningi ríkissjóðs og skerðir afkomu. Hún veldur því hækkun á fjármögnunarkostnaði þegar útgefinna verðtryggðra skulda. Opinberir lánasjóðir og ýmis önnur verkefni eru fjármögnuð með endurlánum úr ríkissjóði. Í því felst að ríkissjóður annast lánsfjáröflun þessara verkefna að öllu leyti. Þeim fylgir þó margvísleg áhætta. Þar ber helst að nefna útlánaáhættu en einnig vaxta-, verðbólgu- og uppgreiðsluáhættu. Ætla má að áhætta vegna endurlána vaxi með auknum endurlánum og álag á fjármögnun þeirra og lausafjáráhætta að sama skapi. Því er einkar mikilvægt að gætt sé að virkri áhættustýringu og eftirliti með endurlánum líkt og öðrum skuldbindingum ríkissjóðs. Veittum ríkisábyrgðum fylgir einnig áhætta fyrir ríkissjóð þar sem fjárhagslegar skuldbindingar gætu fallið á ríkissjóð við ákveðin skilyrði í framtíðinni. Langstærsta áhætta ríkissjóðs tengist skuldbindingum ÍL-sjóðs en metið núvirt tap sjóðsins út líftíma skulda er um 200 ma.kr.
4.1 Fjárhagsáhætta ríkissjóðs
Fjárhagsáhætta sú sem ríkissjóður stendur frammi fyrir í rekstri og á efnahagsreikningi er margvísleg. Jarðhræringar á Reykjanesi eru dæmi um slíka áhættu sem hefur neikvæð áhrif á afkomu og skuldir ríkissjóðs þegar hún raungerist sem jafnan er án mikils fyrirvara. Nánar er fjallað um áhrif jarðhræringanna í kafla 2. Í fjármálaáætlun fyrir árin 2023–2027 var fjallað um helstu áhættuþætti sem geta haft neikvæð áhrif á afkomu og skuldastöðu ríkissjóðs. Hér er vísað til þeirrar umfjöllunar. Í þessum kafla er markmiðið að draga fram þá áhættuþætti sem sérstaklega þarf að hafa í huga á tímabili fjármálaáætlunarinnar og hafa mögulega fengið aukið vægi frá síðustu áætlun. Í kafla 2.3 er fjallað er um áhættu fyrir ríkissjóð af annarri hagþróun en nú er spáð.
Í ljósi hraðrar skuldasöfnunar ríkissjóðs undanfarin fjögur ár er í þessari umfjöllun lögð sérstök áhersla á markaðsáhættu. Markaðsáhættan felst m.a. í þeirri áhættu sem leiðir af breytingum í vaxtastigi, gengi krónunnar og verðbólgu og áhrifum þeirra á afkomu og skuldir ríkissjóðs. Í kaflanum er einnig fjallað um aðra áhættuþætti sem snúa að ríkissjóði. Þar ber í fyrsta lagi að nefna endurfjármögnunaráhættu. Stórir flokkar ríkisskuldabréfa sem fjármagna þarf að mestu leyti með nýrri útgáfu verða á gjalddaga á næstu árum. Í öðru lagi er um að ræða útlánaáhættu. Með tilkomu nýrra sjóða á sviði námslána og íbúðalána ásamt fjármögnun sérstakra verkefna, t.d. tiltekinna framkvæmda, verða breytingar á endurlánum ríkissjóðs. Aukin umsvif þessara aðila leiða til aukinnar útlánaáhættu ríkissjóðs. Rétt er að nefna sérstaklega þá áhættu sem felst í áætlanagerð en kostnaður við stærri verkefni og framkvæmdir ríkisins hefur oft reynst vanáætlaður í upphafi, bæði hér á landi og erlendis. Fjármögnun þessara verkefna byggist á endurlánum úr ríkissjóði sem að óbreyttu leiðir af sér aukna lántökur ríkissjóðs og að sama skapi aukna markaðsáhættu hjá ríkissjóði. Í þriðja lagi fela veittar ríkisábyrgðir í sér fjárhagsáhættu fyrir ríkissjóð. Ríkisábyrgðir vegna skulda ÍL-sjóðs eru stærsti hluti veittra ábyrgða, eða 88%, í árslok 2023, en skýrsla um stöðu ÍL-sjóðs, sem lögð var fyrir Alþingi í október 2022, dregur vel fram þá fjárhagsáhættu sem ríkissjóður ber vegna einfaldrar ábyrgðar ríkissjóðs á sjóðnum. Að síðustu má nefna aðrar áhættuskuldbindingar. Þar undir fellur ábyrgð ríkissjóðs á lífeyrisgreiðslum B-deildar Lífeyrissjóðs starfsmanna ríkisins og fleiri sjóða. Í árslok 2022 námu ófjármagnaðar lífeyrisskuldbindingar ríkissjóðs 871 ma.kr.
Fjármögnunarkjör ríkissjóðs, sérstaklega á alþjóðamörkuðum, ráðast m.a. af mati alþjóðlegra lánshæfisfyrirtækja. Þau kjör geta svo mótað kjör annarra íslenskra aðila með erlenda fjármögnun. Lánshæfismat ríkissjóðs hefur farið hækkandi að undanförnu. Í nóvember 2023 hækkaði S&P lánshæfiseinkunn ríkissjóðs í A+ en það er í A-flokki hjá bæði Moody´s og Fitch Ratings.
Verðbólguáhætta
Vaxta- og verðbólguáhætta eru nátengdar. Verðbólguáhætta er sú áhætta að verðbætur verðtryggðra ríkisbréfa hækki fjármögnunarkostnað ríkissjóðs þegar verðbólga eykst. Við þær aðstæður hækka nafnvextir oftast einnig og þá vextir á nýjum óverðtryggðum skuldum. Verðbólga hefur verið yfir 2,5% markmiði Seðlabanka Íslands frá því um mitt árið 2020 og hefur reynst langvinnari en væntingar hafa staðið til. Hefur það leitt til gjaldfærðs kostnaðar ríkissjóðs umfram áætlanir. Skammvinn verðbólga getur á hinn bóginn haft jákvæð áhrif á tekjur og afkomu ríkissjóðs, a.m.k. innan árs, þótt hún valdi á endanum einnig hærri útgjöldum. Þá lækkar verðbólga raunvirði óverðtryggðra skulda.
Í árslok 2023 námu verðtryggðar skuldir ríkissjóðs 692 ma.kr. sem eru um 43% af skuldum ríkissjóðs. Í lok ársins 2019 var þetta hlutfall 31%. Á árunum 2020 og 2021 tók ríkissjóður lán hjá ÍL-sjóði sem stendur í 233 ma.kr. eða sem svarar til 14,5% af skuldum ríkissjóðs. Lánin eru verðtryggð til að draga úr áhættu hjá ÍL-sjóði en allar skuldir hans eru verðtryggðar með einfaldri ábyrgð ríkissjóðs. Ef horft er til samstæðu ríkissjóðs er því ekki um aukningu í verðtryggðum skuldum að ræða. Væru lánin frá ÍL-sjóði undanskilin væri hlutfall verðtryggðra skulda 28,5% eða 2,5 prósentustig lægra en það var áður en þau voru tekin.
Á móti kemur að ríkissjóður á verðtryggðar eignir fyrir um 82 ma.kr., s.s. endurlán til lánasjóða. Verðtryggðar eignir draga þannig úr verðbólguáhættu en verðtryggingarjöfnuður ríkissjóðs í lok árs 2023 var neikvæður um 607 ma.kr. Sé tekið tillit til ÍL-sjóðs er sá munur enn meiri.
Gjaldeyrisáhætta
Gjaldeyrisáhætta er sú áhætta að skuldastaða ríkissjóðs versni vegna breytinga á gengi íslensku krónunnar gagnvart öðrum gjaldmiðlum. Gengisbreytingar krónunnar hafa áhrif á stöðu erlendra lána en að sama skapi hafa þær áhrif á gjaldeyriseignir. Bein gjaldeyrisáhætta ríkissjóðs hefur til þessa verið takmörkuð þar sem innstæður ríkissjóðs í erlendri mynt og endurlán ríkissjóðs í erlendum gjaldeyri standa á móti erlendum skuldum ríkissjóðs að mestu leyti. Nánar er fjallað um gjaldeyrisáhættu ríkissjóðs í fjármálaáætlun 2023–2027.Endurfjármögnunar- og lausafjáráhætta
Endurfjármögnun er einn stærsti áhættuþáttur sem ríkissjóður stendur frammi fyrir í kjölfar mikillar skuldaaukningar. Endurfjármögnunaráhætta leiðir af því að ríkissjóður gæti átt í erfiðleikum með að fá nýtt lán á viðunandi kjörum til þess að fjármagna gjalddaga á eldri skuldum. Hún eykst eftir því sem skuldir vaxa og meðaltími skulda er styttri enda leiðir það til tíðari endurfjármögnunar. Til að draga úr endurfjármögnunaráhættunni er stefnt að sem jöfnustum endurgreiðsluferli ríkisverðbréfa og að hann sé ekki of framhlaðinn. Eftir því sem einstaka flokkar ríkisbréfa stækka þá eykst endurfjármögnunaráhætta þeirra. Á næstu árum eru stórir flokkar ríkisskuldabréfa á gjalddaga. Þá mun þurfa að fjármagna samhliða neikvæðri greiðsluafkomu ríkissjóðs. Í umhverfi hækkandi vaxta hækkar vaxtakostnaður við endurfjármögnun verulega, oft til margra ára. Sem dæmi er óverðtryggður flokkur ríkisbréfa á gjalddaga í apríl 2024 sem ber 2,5% nafnvexti en fimm ára nafnvextir eru um 6,7% í mars 2024. Í árslok 2023 nam veginn lánstími skulda ríkissjóðs 5,3 árum.
Lausafjáráhætta er hættan á því að ríkissjóður geti ekki staðið við eða lendi í erfiðleikum með að mæta fjárskuldbindingum sínum eftir því sem þær gjaldfalla. Þessi áhætta er einkum til staðar í erlendum gjaldeyri. Markmið ríkissjóðs er að stýra lausafé þannig að tryggt sé að alltaf sé nægt laust fé til að mæta skuldbindingum á gjalddaga. Fjallað er um virka lausafjárstýringu í fjármálaáætlun 2023–2027.
Áhætta ríkissjóðs vegna ríkisábyrgða og endurlána
Ríkisábyrgðir eru ábyrgðir sem ríkissjóður hefur gengist í vegna lánaskuldbindinga lögaðila. Í grundvallaratriðum eru ríkisábyrgðir tvenns konar. Annars vegar getur ríkissjóður, á grundvelli sérstakrar lagaheimildar, veitt aðilum ábyrgð sem bundin er við tiltekið lán þeirra. Hins vegar getur ríkissjóður verið í ábyrgð fyrir lánaskuldbindingum ríkisstofnana eða ríkisfyrirtækja með beinum lánum í gegnum endurlán ríkissjóðs.
Ríkissjóður hefur stefnt að því að draga úr umfangi veittra ríkisábyrgða. Hefur það gengið eftir og ekki er gert ráð fyrir frekari ríkisábyrgðum á tímabili áætlunarinnar. Ábyrgðirnar nema í lok árs 2023 samtals um 810 ma.kr. eða tæplega 19% af VLF. Ef tekið er tillit til eigin bréfa ÍL-sjóðs væru ríkisábyrgðir 766 ma.kr. eða 18% af VLF. Ríkisábyrgðir náðu hámarki í lok árs 2012 er þær námu 74% af VLF.
Endurlán hafa hins vegar aukist á undanförnum árum og gert er ráð fyrir að sú þróun haldi áfram. Stefna stjórnvalda er að fjármagna stuðningskerfi lánasjóða með endurlánum, í stað þess að þeir gefi sjálfir út skuldabréf, auk þess sem gert er ráð fyrir endurlánum til fjármögnunar ákveðinna framkvæmdaverkefna. Meginþorri núverandi endurlána eru til Húsnæðissjóðs, Lánasjóðs íslenskra námsmanna sem nú heitir Menntasjóður, Vaðlaheiðarganga og Byggðastofnunar. Einnig er til skoðunar að fjármögnun byggingar Ölfusárbrúar verði með endurlánum til ríkiseiningar sem hafi tekjur af umferð um brúna.
Endurlánum er einnig ætlað að styðja við og flýta uppbyggingu ríkisaðila til fjárfestinga en töluvert tækifæri getur falist í slíkum stuðningi við fjárfestingar lögaðila þegar um er að ræða arðbær verkefni sem líklegt er að skili ásættanlegri ávöxtun. Þessi verkefni hafa þó flest það sameiginlegt að þeim fylgir margvísleg áhætta. Fjárfestingar- eða framkvæmdaverkefni byggja t.a.m. á áætlunum sem geta breyst á framkvæmdatíma og hefur framkvæmdakostnaður ítrekað farið fram úr áætlunum eins og dæmin sanna. Gera verður kröfu til þess að undirbúningur slíkra framkvæmda, líkt og annarra, sé vandaður og fjárhagsleg sjálfbærni verkefna metin áður en gengist er við skuldbindingum. Sem dæmi má nefna að unnið hefur verið að umbótum í áætlanagerð og undirbúningi verkefna sem rata inn á samgönguáætlun. Er þar nú gerð grein fyrir stigi undirbúnings hverrar framkvæmdar ásamt mati á óvissu.
Útlánakjör þurfa einnig að endurspegla markaðsvexti og áhættu framkvæmdaverkefna. Sömu þættir eiga einnig við þegar kemur að endurlánum til lánasjóða. Skipulag þeirra gengur út á að lánasjóðirnir sjálfir meti útlánaáhættu verkefna og leggi álag á endurlánakjörin til að mæta henni. Önnur áhætta sem tengist fjármögnuninni ætti að mestu að liggja hjá ríkissjóði sem verðleggur hana í sínu áhættuálagi. Áhætta ríkissjóðs felst í að þessir áhættuþættir séu rétt metnir enda ber ríkið ábyrgð á lánasjóðum á sínum vegum og þeim fjármunum sem þar eru bundnir.
Aukið umfang endurlána er sérstaklega varhugavert í umhverfi hallareksturs ríkissjóðs, þenslu og verðbólgu. Hátt vaxtastig leiðir einnig til hárrar ávöxtunarkröfu fjárfestingaverkefna og eykur kostnað þeirra. Horfa verður til efnahagslegra áhrifa endurlána og þeirra verkefna sem þau fjármagna samhliða áhrifum þeirra á fjármögnunarkostnað ríkissjóðs. Heildarfjármögnunarþörf ríkissjóðs, ekki aðeins vegna hallareksturs heldur einnig endurlána, getur rutt frá fjármagni sem annars hefði leitt til arðbærra fjárfestinga einkaaðila. Slíkt dregur úr verðmætasköpun. Fjallað er nánar um endurlán í rammagrein 10.
Afdrif ÍL-sjóðs eru nærtækt dæmi um áhættu í lánveitingum ríkissjóðs. Hvernig sem úr leysist með ÍL-sjóð virðist einsýnt að hann mun kosta ríkissjóð verulega fjármuni. Í ljósi þeirrar óvissu sem enn ríkir um uppgjörið er ekki gert ráð fyrir þeim kostnaði í þessari fjármálaáætlun. ÍL-sjóður er í dag langstærsti ábyrgðarþeginn með 88% af öllum ríkisábyrgðum. Úrvinnsla sjóðsins er á forræði fjármála- og efnahagsráðherra samkvæmt lögum nr. 151/2019 um úrvinnslu eigna og skulda ÍL-sjóðs. Skýrsla um stöðu sjóðsins var lögð fyrir Alþingi í október 2022. Þar er farið yfir sögu sjóðsins og ástæður þess vanda sem hann stendur nú frammi fyrir en markmið úrvinnslunnar er að lágmarka kostnað ríkissjóðs vegna þeirrar áhættu sem einföld ríkisábyrgð á skuldum sjóðsins felur í sér. Metin staða sjóðsins um síðustu áramót gerir ráð fyrir að ef sjóðnum verði lagðir til fjármunir til að gera honum kleift að greiða af skuldum út líftíma þeirra árið 2044 muni það kosta ríkissjóð um 480 ma.kr. eða um 200 ma.kr. að núvirði. Ef hins vegar sjóðnum væri slitið nú og eignir seldar og ráðstafað til greiðslu skulda væri neikvæð staða um 88 ma.kr.
Fyrir Alþingi liggur nú frumvarp til laga um slit ógjaldfærra opinberra aðila en frumvarpinu er ætlað með almennum hætti að bæta úr vöntun á heimildum til að setja opinbera aðila í slitameðferð. Í tilfelli ÍL-sjóðs gerir frumvarpið ráð fyrir að eigendur skuldabréfa sjóðsins geti orðið jafn vel eða mögulega betur settir við slitin eins og ef málefni ÍL-sjóðs hefðu verið látin óafskipt. Samt sem áður er sérstök skaðabótaregla í frumvarpinu sem mun setja hvers kyns kröfur um bætur vegna mögulegs tjóns í skipulagðan farveg. Frumvarpið er því talið grundvöllur skipulegra slita á ÍL-sjóði og uppgjöri á ríkisábyrgð að fullu.
Þrátt fyrir það hefur ávallt verið talið hagfelldast fyrir alla aðila að leita leiða til að ná samkomulagi við skuldabréfaeigendur um uppgjör á skuldum sjóðsins. Allt frá framlagningu skýrslunnar fyrir Alþingi hefur verið reynt að koma á viðræðum við lífeyrissjóði landsins sem eiga langstærstan hluta skulda sjóðsins. Í febrúar 2024 var tilkynnt um að 18 lífeyrissjóðir hafi ákveðið að hefja viðræður við stjórnvöld um uppgjör á skuldabréfunum þar sem markmið viðræðna væri að bréfin yrðu gerð upp að fullu og skilyrði sköpuð fyrir slitum ÍL-sjóðs.
Lífeyrisskuldbindingar
Ríkissjóður er skuldbundinn til greiðslu lífeyris til þeirra starfsmanna sem hafa greitt í B-deild Lífeyrissjóðs starfsmanna ríkisins (LSR), auk skuldbindinga vegna hluta starfsmanna sem greitt hafa í Brú lífeyrissjóð. Jafnframt er ríkissjóður ábyrgur fyrir skuldbindingum lífeyrissjóðs alþingismanna og ráðherra auk eftirlauna tiltekinna fyrrverandi starfsmanna Útvegsbanka Íslands og Landsbanka Íslands.
Lífeyrisskuldbindingar ríkissjóðs námu 1.116 ma.kr. í árslok 2022 en eignir til greiðslu lífeyris (í B-deild LSR) námu 245 ma.kr. Eftir stendur 871 ma.kr. hrein skuldbinding sem getur tekið nokkrum breytingum á milli ára. Lögum samkvæmt endurgreiðir ríkissjóður B-deildinni allar hækkanir sem verða á lífeyri sjóðfélaga eftir að þeir hefja töku lífeyris. Því til viðbótar hefur ríkissjóður forgreitt árlega og einnig óreglubundið inn á skuldbindingar B-deildarinnar. Á tímabili fjármálaáætlunarinnar er gert ráð fyrir að árlegar forinngreiðslur upp í bakábyrgð ríkissjóðs nemi 10,3 til 11,4 ma.kr. Áætlað er að með því að halda áfram þeim inngreiðslum næstu þrjá áratugi fari lífeyrissjóðurinn ekki í þrot áður en öllum lífeyrisgreiðslum úr honum verður lokið. Áhætta ríkissjóðs vegna lífeyrisskuldbindinga snýr að miklu leyti að launahækkunum opinberra starfsmanna og ávöxtun undir viðmiði um 3,5% raunávöxtun í framtíðinni. Nánari umfjöllun um lífeyrisskuldbindingar ríkissjóðs má finna í fjármálaáætlun 2023–2027.
Eignarhald á viðskiptabönkum
Eignarhaldi ríkisins á tveimur af þremur viðskiptabönkum landsins fylgir áhætta. Ef horft er til eigin fjár Landsbanka og Íslandsbanka samkvæmt ársuppgjöri þeirra fyrir 2023 var ríkissjóður með um 394 ma.kr. bundna í eignarhlutum í viðskiptabankakerfinu.
Áformað er að selja eftirstandandi hlut ríkissjóðs í Íslandsbanka á þessu ári og því næsta að því gefnu að Alþingi samþykki framlagt frumvarp um ráðstöfun eignarhlutanna og ef markaðsaðstæður leyfa.
Áframhaldandi sala á eignarhlutum ríkissjóðs í fjármálafyrirtækjum dregur þannig verulega úr áhættu ríkissjóðs því að þrátt fyrir að ýmislegt hafi verið gert til að takmarka hana, ef til áfalla kemur verður hún ávallt til staðar. Nánar er fjallað um áhættu ríkissjóðs sem snýr að eignarhaldi hans á viðskiptabönkum í fjármálaáætlun 2023–2027.
Seðlabanki Íslands
Ríkissjóður stendur frammi fyrir áhættu vegna afkomu Seðlabanka Íslands. Á grundvelli 40. gr. laga um Seðlabanka Íslands, getur bankinn kallað eftir því að ríkissjóður leggi honum til aukið eigið fé ef það fer undir ákveðið viðmið og afkomuhorfur hans eru þess eðlis að útlit er fyrir frekari lækkun eigin fjár. Eiginfjárframlagið getur orðið allt að 70 ma.kr. á núverandi verðlagi. Síðastliðin 10 ár hefur eigið fé Seðlabankans sveiflast nokkuð en tíu ára meðaltal eigin fjár er um 84 ma.kr. samanborið við 83 ma.kr. eigið fé samkvæmt ársreikningi 2023. Á þessu tímabili hefur Seðlabankinn einungis einu sinni greitt arðgreiðslu til ríkissjóðs sem nam 800 m.kr. árið 2021. Nánar er fjallað um áhættu ríkissjóðs vegna reksturs Seðlabanka Íslands í fjármálaáætlun 2023–2027.