Mannfjöldi, samgöngur og búsetuþróun

Inngangur

Sú stefna hefur verið ráðandi í byggðamálum á Íslandi að viðhalda skuli og efla byggð alls staðar á landinu. Af almennri umræðu mætti þó ráða að þessi stefna hafi beðið skipbrot og flóttinn frá landsbyggðinni til höfuðborgarsvæðisins sé óstöðvandi. Í framtíðinni verði Ísland borgríki á suðvesturhorninu með gríðarstóra náttúruparadís og frístundasvæði fyrir borgarbúa á meginhluta landsins.

Séu mannfjöldatölur Hagstofu Íslands (2010a) skoðaðar blasir þó við nokkuð önnur mynd. Á tímabilinu 1901–2010 fjölgaði Íslendingum úr rúmum 78 þúsundum í tæp 320 þúsund. Fjölgunin var langmest á höfuðborgarsvæðinu en annarsstaðar á landinu fjölgaði íbúum engu að síður úr rúmum 70 þúsundum í tæp 118þúsund eða um 67%. Fjölgunin var mismikil eftir landshlutum en verulegrarfólksfækkunar gætti aðeins á Vestfjörðum á þessu 110 ára tímabili.

Mannfjöldaþróun á Íslandi á 20. öld hefur einkennst af almennri þéttbýlisvæðingu fremur en fólksfækkun á landsbyggðinni sem slíkri. Árið 1901 voru Reykjavík, Ísafjörður og Akureyri einu þéttbýliskjarnar landsins þar sem íbúar voru fleiri en þúsund talsins (Hagstofa Íslands, 2010a). Árið 2010 átti það við um sjö byggðakjarna á höfuðborgarsvæðinu og 24 byggðakjarna utan þess (Hagstofa Íslands, 2010b). Þá bjuggu 81 þúsund Íslendingar eða fjórðungur þjóðarinnar í slíkum byggðakjörnum utan höfuðborgarsvæðisins. Þetta er talsvert meiri fjöldi en bjó á Íslandi öllu í upphafi 20. aldar.

Byggðakjarnar utan höfuðborgarsvæðisins með yfir þúsund íbúum dreifast nokkuð jafnt um landið. Fimm þeirra eru á Suðurnesjum, fjórir á Vesturlandi, fimm áNorðurlandi, fjórir á Austurlandi, fimm á Suðurlandi en aðeins einn á Vestfjörðum. Á tímabilinu 2001–2010 fjölgaði íbúum þessara byggðakjarna að meðaltali um 15%sem er nokkuð yfir landsmeðaltali (Hagstofa Íslands, 2010b). Fólki fækkar raunar í fimm þessara byggðakjarna en í þremur þeirra er fækkunin fremur væg.

Staða þessara 24 byggðakjarna er nokkuð mismunandi eftir stærð þeirra og aðstæðum á hverjum stað en almennt eru tækifæri til atvinnu, verslunar, þjónustuog afþreyingar þokkaleg og samgöngur eru tiltölulega greiðar. Þeir mynda á vissan hátt net þéttbýlis á landsbyggðinni sem heldur smærri stöðum og dreifbýlinu í byggð. Í sumum tilvikum njóta slíkir byggðakjarnar nábýlis við höfuðborgarsvæðiðog útvíkka áhrifasvæði þess. Þannig styrkir ríflega sex þúsund manna byggðakjarni á Selfossi til dæmis byggð austur að Hvolsvelli og jafnvel lengra. Mikilvægi annarra byggðakjarna á borð við Akureyri hefur hins vegar á stórum hluta byggst á fjarlægð þeirra frá höfuðborgarsvæðinu og því sjálfstæða hlutverki sem þeir gegna fyrir smærri byggðakjarna og sveitir á áhrifasvæði sínu.

Byggðakjarnar með færri en þúsund íbúa eru 65 talsins samkvæmt Hagstofu Íslands (2010b). Í þessum byggðakjörnum búa nítján þúsund manns og hefur íbúafjöldi þeirra að meðaltali staðið í stað á síðustu tíu árum. Hins vegar er fólksfjöldi aðeins í jafnvægi í tæpum þriðjungi þessara byggðakjarna en í meirihluta þeirra er ýmist umtalsverð fólksfjölgun eða umtalsverð fólksfækkun.

Tæpur þriðjungur þessara smærri byggðakjarna er í örri sókn og er fólksfjölgun þar næstum fjórfalt landsmeðaltal. Þessir kjarnar eru flestir innan áhrifasvæðis Reykjavíkur eða Akureyrar og hafa vaxið hratt í skjóli þeirra, en slíkir kjarnar hafa einnig byggst upp í kringum háskólastofnanir og ákveðna framhaldsskóla á landsbyggðinni. Meðal byggðakjarnar með 100–300 íbúa sem vaxið hafa um meira en 50% á síðasta áratug má nefna Melahverfi í Hvalfirði, Hrafnagil í Eyjafirði, Bifröst og Hvanneyri í Borgarfirði, Hóla í Hjaltadal og Reykholt í Biskupstungum (Hagstofa Íslands, 2010b).

Veruleg byggðaröskun blasir hins vegar við þriðjungi fámennra byggðakjarna þar sem fólksfækkun hefur verið meiri en 20% á síðustu tíu árum. Þessir byggðakjarnar eiga það flestir sameiginlegt að þar búa færri en 350 manns og fjarlægð til stærstu þéttbýliskjarna landsins er meiri en hundrað kílómetrar. Nokkur dæmi eru um það frá 20. öldinni að byggð hafi lagst af í byggðakjörnum af svipaðri stærð og má þar nefna Flatey á Breiðafirði, Djúpavík við Reykjarfjörð, Flatey á Skjálfanda og Skálar á Langanesi. Að óbreyttu er hætt við því að 4–8 litlir byggðakjarnar til viðbótar leggist í eyði á næstu tuttugu árum.

Loks búa um sextán þúsund Íslendingar í strjálbýli (Hagstofa Íslands, 2010b). Um þriðjungur þeirra býr á Suðurlandi þar sem búseta í strjálbýli er í þokkalegu jafnvægi. Í öðrum landshlutum hefur íbúum í strjálbýli hins vegar fækkað um 10–20% á síðasta áratug. Strjálbýli í nágrenni stærri þéttbýlisstaða stendur þó yfirleitt  vel en í afskekktari sveitum sem njóta helst stuðnings af litlum, hnignandi byggðakjörnum er ástandið víða alvarlegt.

Svæðaskipting sóknaráætlunar

Með sóknaráætlun til eflingar atvinnulífi og samfélagi um land allt (20/20 – sóknaráætlun fyrir Ísland) sem samþykkt var af ríkisstjórn Íslands var blásið til sóknar í öllum landshlutum. Markmið sóknaráætlunarinnar er að efla atvinnulíf og samfélag um allt land með fjárfestingu í mannauði og nauðsynlegum innviðum efnahagslífsins og stefnu um hvernig megi styrkja menntun og menningu, nýsköpun og þróun, umhverfismál og samfélagslega innviði.

Í því skyni skal samþætta lögbundnar áætlanir á borð við samgönguáætlun, fjarskiptaáætlun, byggðaáætlun, áætlanir í ferðamálum, framkvæmdaáætlun í jafnréttismálum, áætlanir um hagnýtingu auðlinda og ýmsar áætlanir í atvinnu- og menntamálum. Þá skal sóknaráætlun fela í sér áætlun um endurskipulagningu opinberrar þjónustu og eflingu sveitarstjórnarstigsins.

Í þessari sóknaráætlun kemur fram ný hugsun í byggðamálum þar sem sérstakar áætlanir eru unnar fyrir einstök landssvæði á grundvelli greiningar á styrkleikum og veikleikum hvers svæðis um sig. Ekki er miðað við mörk einstakra sveitarfélaga eða kjördæma heldur litið til svæða sem geta verið grundvöllur sameiginlegrar áætlunar um eflingu atvinnulífs og samfélags. Þannig er til dæmis litið á höfuðborgarsvæðið sem eitt sóknarsvæði og áhersla lögð á sameiginlega sóknarmöguleika Suðvestursvæðis sem nái frá Borgarbyggð í vestri til Árborgar í suðri.

Mynd 1
Svæðaskipting sóknaráætlunar

Nokkra athygli vekur þó að þegar út fyrir suðvesturhorn landsins er komið miðast sóknaráætlunin í grófum dráttum við kjördæmaskiptingu landsins frá árinu 1959. Eins og sjá má á mynd 1 er gert ráð fyrir sérstökum sóknaráætlunum fyrir Vestfirði, Norðurland vestra, Norðurland eystra, Austurland, Suðurland og Suðurnes og Vesturland, en þó skarist áætlanir þriggja síðastnefndu svæðanna við sóknaráætlun höfuðborgarsvæðisins.

Með því að byggja með þessum hætti á hefðbundinni skiptingu landsins í landshluta er auðveldara að nýta margvísleg gögn og áætlanir sem fylgja sömu skiptingu og samstarf við landshlutasamtök sveitarfélaga verður einfaldara. Hins vegar eru umtalsverðar takmarkanir á þessari skiptingu sem mikilvægt er að hafa í huga.

Höfuðborgarsvæðið er aðeins um þúsund ferkílómetrar eða um eitt prósent af flatarmáli landsins. Vegalengdir milli einstakra byggðakjarna innan þess eru afar stuttar eða innan við tuttugu kílómetrar (Vegagerðin, 2010). Þar bjuggu rétt um 200 þúsund manns þann 1. janúar 2010 eða rétt um 63% þjóðarinnar (Hagstofa Íslands, 2010a). Suðvestursvæðið, sem einnig er nefnt „stórhöfuðborgarsvæði“ í þingsályktun um sóknaráætlun, er rétt um 150 kílómetrar frá Bifröst í Borgarbyggð til Stokkseyrar í Árborg annars vegar og Sandgerðis á Suðurnesjum hins vegar. Á
þessu svæði búa 245 þúsund eða 77% þjóðarinnar. Hvort sem litið er til Höfuðborgarsvæðisins eða Suðvestursvæðisins er hér augljóslega um að ræða þéttbýlt svæði þar sem vegalengdir eru tiltölulega stuttar og
umferðarhindranir helst af völdum umferðarinnar sjálfrar. Allir þéttbýlisstaðir á svæðinu eru innan við 100 km frá Reykjavík sem er þungamiðja svæðisins og mesta þéttbýlið í tuttugu kílómetra radíus frá borginni (Vegagerðin, 2010). Hér er því um kjörið sóknarsvæði að ræða í skilningi sóknaráætlunarinnar.

Hvað skiptingu landsbyggðarinnar varðar er hins vegar vandséð að um eiginleg sóknarsvæði sé að ræða í sama skilningi. Í alþjóðlegum rannsóknum er gjarnan miðað við að atvinnusvæði takmarkist við um 45 mínútna akstursvegalengd (sjá t.d. Nordregio, 2004) en hér á landi sækja fæstir vinnu lengra en sem nemur 30 mínútna
akstri (Hjalti Jóhannesson og Kjartan Ólafsson, 2004). Hámarksvegalengd sem hægt er að reikna með að fólk sæki þjónustu er nokkuð lengri en breytileg eftir því um hvaða þjónustu er að ræða og hversu oft hún er sótt. Almennt er hægt að reikna með því að atvinnusvæði séu um 50 kílómetrar í radíus frá miðju en þjónustusvæði allt að 100 kílómetrar í radíus (Jón Þorvaldur Heiðarsson, Kjartan Ólafsson, Sveinn Arnarsson og Þóroddur Bjarnason, 2010). Séu þessi viðmið notuð á fyrirhuguða svæðaskiptingu á landsbyggðinni kemur í ljós að einstök landssvæði eru yfirleitt of stór og strjálbýl til þess að hægt sé að líta á þau sem eiginleg sóknarsvæði.

Vestursvæðið er raunar á stærð við Suðvestursvæðið en frá Hellissandi yst á Snæfellsnesi eru um 170 kílómetrar til Akraness og um 140 kílómetrar í Búðardal. Frá Búðardal eru síðan um 120 kílómetrar til Akraness. Samgöngur eru einnig tiltölulega greiðar víðast hvar á svæðinu þótt alvarlegar undartekningar séu þar á. Hins vegar teljast nærri 11 þúsund af rúmlega 15 þúsund íbúum Vestursvæðisins til Suðvestursvæðis eða „stórhöfuðborgarsvæðisins“ í skilningi sóknaráætlunarinnar. Það má því spyrja að hvaða marki sóknaráætlun fyrir þetta svæði getur komið til
móts við þá tæplega fimm þúsund íbúa á Snæfellsnesi og í Dalasýslu sem falla utan Suðvestursvæðis.

Íbúar á hinum dreifbýlu Vestfjörðum eru rétt rúmlega sjö þúsund talsins eða innan við fjórðungur af íbúafjölda Kópavogs. Um 170 illfærir kílómetrar eru milli Ísafjarðar og Patreksfjarðar og frá báðum stöðum eru um 230 kílómetrar til Hólmavíkur. Til samanburðar eru um 230 tiltölulega greiðfærir kílómetrar frá Reykjavík til Hólmavíkur og mætti samkvæmt því ekki síður skilgreina Hólmavík sem hluta af Höfuðborgarsvæðinu. Augljóslega er gríðarlegra samgöngubóta þörf ef  Vestfirðir eiga að teljast eitt atvinnu- eða þjónustusvæði, eða sóknarsvæði í skilningi
sóknaráætlunarinnar.

Íbúafjöldi Norðvestursvæðisins frá Hrútafirði til Skagafjarðar er svipaður og á Vestfjörðum eða ríflega sjö þúsund manns. Vegasamgöngur á þessu svæði eru hins vegar ólíkt betri og fjarlægðir mun skaplegri. Um 140 kílómetrar eru á milli byggðakjarnanna á Hvammstanga í vestri og Hofsósi í austri og farartálmar ekki verulegir. Fámenni og fjarlægð frá stærri þéttbýlisstöðum eru því meiri hindranir í vegi sóknar á Norðvestursvæðinu en erfiðar samgöngur sem slíkar. 

Norðaustursvæðið er fjölmennasta sóknarsvæðið utan höfuðborgarsvæðisins en þar búa um 29 þúsund manns. Þótt vegalengdir milli endimarka Norðaustursvæðisins hafi styst umtalsvert með opnun Héðinsfjarðarganganna eru engu að síður um 350 kílómetrar frá Siglufirði til Bakkafjarðar. Sem þungamiðja Norðaustursvæðisins er Akureyri einnig óheppilega staðsett við vesturmörk svæðisins og um fjallaskarð að fara til austurs. Húsavík fellur þannig utan þess að vera á sama atvinnusvæði og vart er hægt að tala um að byggðarlög austan Húsavíkur séu á sama þjónustusvæði og Akureyri.

Á Austursvæðinu eru ríflega tíu þúsund íbúar. Frá Vopnafirði í norðri til Djúpavogs í suðri eru um 180 kílómetrar að sumri þegar fjallvegir um Hellisheiði og Öxi eru opnir en hátt í 300 kílómetrar að vetri. Egilsstaðir/Fellabær er stærsti byggðakjarninn með hátt í þrjú þúsund íbúa en á Reyðarfirði, Eskifirði og Neskaupsstað eru yfir þúsund íbúar í hverjum byggðakjarna. Um níu þúsund af ríflega tíu þúsund íbúum svæðisins búa um eða innan 70 kílómetra frá flugvellinum á Egilsstöðum. Frekari samgöngubætur eru þó nauðsynlegar til þess að svæðið allt geti talist eitt
samgöngusvæði.

Loks er ekki ljóst í hvaða skilningi Suðursvæðið getur talist eitt sóknarsvæði en um 270 kílómetrar eru frá Höfn í Hornafirði til Víkur í Mýrdal og um 430 kílómetrar til Þorlákshafnar. Af 26 þúsund íbúum svæðisins búa um tólf þúsund manns á svæði sem einnig er skilgreint sem Suðvestursvæði og rúmlega fjögur þúsund manns búa í Vestmannaeyjum. Um níu þúsund manns búa annars staðar á Suðurlandi. Aðstæður, vandamál og sóknarfæri íbúa Suðursvæðisins eru því afar mismunandi og ekki augljóst að ein sóknaráætlun henti hagsmunum þeirra allra.

Þegar litið er til fólksfjölda og samgangna í einstökum landshlutum er kjördæmaskiptingin frá 1959 því ekki endilega heppilegasti grunnur sóknaráætlunar til eflingar atvinnulífs og samfélags um allt land með fjárfestingu í mannauði og nauðsynlegum innviðum efnahagslífsins. Suðvestursvæðið (Höfuðborgarsvæði, Suðurnes og helsta þéttbýli á Vestur- og Suðursvæðum) er um 150 kílómetrar í þvermál með 245 þúsund íbúum og virðist vel til slíkrar sóknar fallið.

Önnur sóknarsvæði á landinu virðast hins vegar flest vera ýmist of fámenn eða samgöngur of erfiðar til að þau geti staðið undir sex mismunandi sóknaráætlunum af þessu tagi. Á fimm þessara svæða búa 7–14 þúsund manns utan Suðvestursvæðis en um 29 þúsund á því sjötta. Til viðbótar eru þessi sex svæði margskipt í minni
samgöngusvæði vegna vegalengda og erfiðra samgangna.

Hér á eftir verður gerð tilraun til að yfirfæra hugmynd sóknaráætlunar um sóknarsvæði á landsbyggðina alla án tillits til kjördæmaskiptingarinnar frá 1959 eða annarra pólitískra skila milli landssvæða og sveitarfélaga. Það gefur nokkuð nýstárlega mynd af lýðfræðilegu landslagi Íslands og getur vonandi orðið innlegg í umræðu sérfræðinga og heimamanna víðsvegar um land um útfærslu sóknaráætlunar til hagsbóta fyrir alla landsmenn.

Rétt er að taka sérstaklega fram að hér er einungis litið til samgangna og mannfjöldaþróunar sem ákveðinna skilyrða sem taka þarf tillit til við skiptingu landsins í sóknarsvæði. Margvísilegir náttúrufarslegir, efnahagslegir, félagslegir, pólitískir og menningarlegir þættir sem skipta höfuðmáli við útfærslu sóknaráætlunarinnar falla
utan þessarar greiningar.

Landssvæði í sókn

Sé litið til samgangna, mannfjölda og lýðfræðilegra breytinga má sjá þrjú landfræðilega afmörkuð vaxtarsvæði á Íslandi á tímabilinu 2001–2010. Íbúar á þessum svæðum er samtals 294 þúsund talsins eða tæp 93% þjóðarinnar.

Mynd 2
Þrjú vaxtarsvæði á Íslandi 2001–2010

Svæði I: Suðvestursvæði

Sé miðað við almenna stærð atvinnu- og þjónustusvæða virðast eystri mörk Suðvestursvæðisins liggja við Hvolsvöll fremur en Árborg. Eins og sjá má á mynd 2 eru allir staðir frá Bifröst til Sandgerðis og Hvolsvallar um eða undir hundrað kílómetrum frá Reykjavík. Á þessu svæði búa 252 þúsund manns, þar af um tvö hundruð þúsund í innan við tuttugu kílómetra fjarlægð frá Reykjavík. Nánast allir byggðakjarnar á Suðvestursvæðinu hafa verið í vexti síðastliðinn áratug og er fólksfjölgun á svæðinu að meðaltali 16% á því tímabili.

Á þessu svæði eru ekki margar náttúrulegar samgönguhindranir lengur til staðar. Hins vegar er umferð á svæðinu þung og veldur það bæði umferðartöfum og umferðarhættu fyrir vegfarendur. Endurbætur á Suðurlands- og Vesturlandsvegi eru því meðal helstu forsendna sameiginlegs sóknarsvæðis á Suðvestursvæðinu.

Svæði II: Norðursvæði

Annað vaxtarsvæði er að finna á Norðurlandi og skarast það við Norðurland vestra og Norðurland eystra. Frá Sauðárkróki til Húsavíkur eru aðeins 211 kílómetrar og á því svæði búa 32 þúsund manns. Vegna landfræðilegra aðstæðna og kjördæmamarka sem liggja um miðjan Tröllaskagann hefur þetta svæði yfirleitt verið álitið tvö
eða jafnvel þrjú aðskilin svæði og tilheyra þau tveimur aðskildum sóknaráætlunum.

Fólksfjölgun á þessu svæði er að meðaltali minni en á Suðvestursvæðinu eða um 3% á þessu 10 ára tímabili. Innan svæðisins er mannfjöldaþróunin hins vegar mjög misjöfn. Á Akureyri fjölgaði um 12% á tímabilinu en í nokkrum minni byggðarkjörnum í Eyjafirði er fjölgunin umtalsvert meiri. Á Sauðárkróki og Hofsósi fjölgaði lítið eitt en fækkaði á Dalvík og Húsavík. Alvarlegan vanda vegna mannfjöldaþróunar er þó fyrst og fremst að finna á norðanverðum Tröllaskaga en íbúum fækkaði um 18% í Ólafsfirði og 22% á Siglufirði á þessu tímabili. Tíminn mun leiða í ljós hvort breytingar í tengslum við opnun Héðinsfjarðarganga haustið 2010 muni snúa þessari þróun við, en að frádreginni Fjallabyggð var fólksfjölgun á þessu svæði um 5% á tímabilinu.

Helstu landfræðilegu hindranir þess að blása til sameiginlegrar sóknar á þessu afmarkaða 32 þúsund manna svæði eru Öxnadalsheiðin í vestri, Tröllaskaginn í norðri og Víkurskarðið í austri en síðarnefndu hindranirnar tvær mun hverfa með opnun Héðinsfjarðarganga og fyrirhuguðum Vaðlaheiðargöngum.

Svæði III: Austursvæði

Þriðja vaxtarsvæðið á landinu er Austursvæðið en á svæðinu frá Vopnafirði til Djúpavogs fjölgaði fólki um 10% á tímabilinu 2001–2010. Þetta svæði er hið sama og gert er ráð fyrir í sóknaráætluninni en kjarni þess er nokkuð dreifður milli einstakra byggðakjarna. Þannig eru hátt í þrjú þúsund íbúar á Egilsstöðum/Fellabæ, um fimmtán hundruð á Neskaupsstað, um þúsund á Eskifirði og Reyðarfirði en um sjö hundruð á Fáskrúðsfirði og Seyðisfirði.

Á Austursvæðinu hefur fólki fjölgað í öllum byggðakjörnum með yfir þúsund íbúa en mismikið þó. Í tengslum við framkvæmdirnar á Reyðarfirði fjölgaði skráðum íbúum þar úr rúmlega 600 árið 2001 í rúmlega 2.200 árið 2007 en fækkaði aftur um helming að þeim loknum. Nú virðist mannfjöldinn á Reyðarfirði hafa náð nokkru jafnvægi um þúsund íbúa og hefur þeim því fjölgað um 72% á tímabilinu. Á Fáskrúðsfirði fjölgaði íbúum um 16%, um 8% á Eskifirði en 3% á Neskaupsstað. Lítill vafi leikur á því að þessi fjölgun um tæplega sjö hundruð manns sé beint eða
óbeint vegna álversins á Reyðarfirði.

Á tímabilinu 2001–2010 fjölgaði einnig um 37% á Egilsstöðum/Fellabæ en orsakir þess kunna að vera fjölþættari. Frá því þéttbýliskjarninn á Egilsstöðum var stofnaður með lögum árið 1947 hefur fólksfjölgun þar verið nokkuð stöðug með fáeinum undantekningum. Frá 1971–2000 fjölgaði íbúum Egilsstaða um 2,8% á ári að meðaltali en um 3,6% að meðaltali á árunum 2001–2010. Árleg mannfjölgun á Egilsstöðum á tímabili stórframkvæmdanna var því aðeins 0,8% yfir meðaltali síðustu 30 ára þar á undan. Því er erfitt að segja til um hversu stóran hluta fjölgunar um rúmlega 700 einstaklinga á Egilsstöðum/Fellabæ má rekja til álversins. 

Í öðrum byggðakjörnum norðan og sunnan við miðsvæði Austurlands fækkar fólki nokkuð á þessu tímabili. Mest er fækkunin á sunnanverðum Austfjörðum um 14% á Djúpavogi, 18% á Stöðvarfirði og 24% á Breiðdalsvík. Fólki fækkar þó einnig um 11% á Seyðisfirði og 5% á Vopnafirði.

Byggð á Austursvæðinu styrkist verulega með Fáskrúðsfjarðargöngum og nýjum Norðfjarðargöngum sem tengja munu Neskaupsstað með öruggari hætti við miðsvæði Austurlands. Fólksfækkun á svæðinu er einkum bundin við þá staði þar sem samgöngur við miðsvæðið eru erfiðar. Það er ljóst að frekari samgöngubætur eru forsenda þess að hægt verði að líta á allt Austursvæðið sem eitt sóknarsvæði.

Landssvæði í vörn

Að frátöldum þeim þremur svæðum sem hér hefur verið lýst eru önnur svæði á Íslandi almennt fámenn og dreifbýl og eiga yfirleitt við erfiðar samgöngur og umtalsverða fólksfækkun að stríða. Fólksfækkunin dregur jafnt og þétt úr lífsgæðum þeirra sem eftir verða og byggð gæti jafnvel lagst af á sumum stöðum. Íbúar þessara svæða eru alls um 24 þúsund talsins eða rúm 7% þjóðarinnar.

Það getur verið varhugavert að skilgreina slík svæði sem hluta stærri sóknarsvæða í skilningi sóknaráætlunar. Umtalsvert átak þarf til þess að stöðva hnignun þeirra og það kallar á annars konar úrræði en á þeim vaxtarsvæðum sem áður hafa verið nefnd. Mikilvægt er að sóknaráætlunin verði ekki til þess að snúið verði baki við þessum svæðum í opinberri stefnumótun.

Hér er um að ræða níu aðskilin samgöngusvæði, hvert um sig með 1–5 þúsund íbúa. Aðstæður eru á margan hátt ólíkar á þessum svæðum og hugsanlegar lausnir að sama skapi mismunandi. Engu að síður má spyrja hvort líta eigi á þessi svæði sem eitt sameiginlegt viðfangsefni sóknaráætlunarinnar.

Svæði IV.1: Norðvesturhorn

Á milli Suðvestursvæðisins og Norðursvæðisins búa fimmtán þúsund manns á víðfeðmu svæði. Innan þess mætti e.t.v. skilgreina fimm samgöngusvæði með tilliti til fjarlægða og samgönguhindrana. Hvert þessara samgöngusvæða telur 1–5 þúsund manns en fólksfækkun hefur að meðaltali verið 9% á síðasta áratug.

Snæfellsnes. Á Snæfellsnesi búa um fjögur þúsund manns á rúmlega 70 kílómetra svæði frá Hellissandi til Stykkishólms. Fólksfækkun á svæðinu var um 5% á tímabilinu 2001–2010. Íbúar eru yfir þúsund í tveimur byggðakjörnum á þessu svæði; í Ólafsvík þar sem fólki fjölgaði raunar lítilsháttar og í Stykkishólmi þar sem
fólksfækkun var ellefu prósent á síðasta áratug. Frá Stykkishólmi eru um 100 kílómetrar til Borgarness sem er næsti stærri byggðakjarni utan svæðisins.

Mynd 3
Átta varnarsvæði á Íslandi 2001–2010

Dalasýsla, Austur-Barðastrandasýsla og Strandasýsla. Á norðanverðu Vesturlandi og austanverðum Vestfjörðum eru íbúar Dalasýslu, Austur-Barðastrandasýslu og Strandasýslu samanlagt um 1750 talsins og hefur þeim fækkað um tæp 11% á síðustu 10 árum. Stærstu byggðakjarnarnir eru Búðardalur með um 250 íbúa og Hólmavík með um 400 íbúa. Frá Búðardal eru um 80 kílómetrar til Hólmavíkur í norðri líkt og til Stykkishólms í vestri og Borgarness í suðri. Búðardalur gæti því raunar talist vera á sama samgöngusvæði og Stykkishólmur eða Borgarnes.

Vestur-Barðastrandasýsla. Á sunnanverðum Vestfjörðum eru íbúar Vesturbyggðar og Tálknafjarðarhrepps um tólf hundruð talsins. Frá Tálknafirði til Patreksfjarðar annars vegar og til Bíldudals hins vegar eru um tuttugu kílómetrar. Patreksfjörður er stærsti þéttbýliskjarninn þar sem um helmingur íbúa samgöngusvæðisins býr.
Íbúum hefur fækkað um 19% frá því árið 2001 og um 28% frá því ári 1991. Hér er um gríðarlega fólksfækkun að ræða og brýnt að grípa til tafarlausra aðgerða ef byggð á þessu svæði á ekki að þurrkast út. Þótt samgöngur innan svæðisins séu fremur greiðar eru samgöngur út fyrir svæðið afar erfiðar. Vegbætur gætu aukið umferðaröryggi og komið í veg fyrir lokanir en stytta vegalengdir lítið. Frá Patreksfirði til Ísafjarðar eru um 170 kílómetrar en um 230 kílómetrar til Hólmavíkur.

Ísafjarðarsýsla. Á norðanverðum Vestfjörðum búa um fimm þúsund manns, flestir í tuttugu kílómetra fjarlægð eða minna frá Ísafirði. Ríflega þrír af hverjum fjórum búa í Ísafjarðarbæ en um helmingur býr í þéttbýliskjarnanum Ísafirði. Fólksfækkun á svæðinu í heild er um 7% á síðustu tíu árum en er mjög mismikil eftir byggðakjörnum. Í þéttbýliskjörnunum Ísafirði og Bolungarvík er aðeins um 3–4% fækkun að ræða en um 15% annars staðar á samgöngusvæðinu. Fólksfækkun í byggðakjarna á stærð við Ísafjörð er raunar óvenjuleg á Íslandi og dregur talsvert úr möguleikum á því að halda uppi þjónustu á svæðinu í heild. Líklegt er að ný Bolungarvíkurgöng
muni styrkja byggð á þessu svæði nokkuð en brýn þörf er á auknu umferðaröryggi og vegstyttingum til annarra svæða.

Húnavatnssýslur. Þótt oft sé litið á Norðurland vestra sem eitt svæði er mannfjöldaþróun í landshlutanum með þeim hætti að eðlilegra kann að vera að líta á Húnavatnssýslur og Skagafjörð sem tvö aðskilin svæði. Í Húnavatnssýslunum öllum búa um þrjú þúsund manns og hefur þeim fækkað um 11% á síðustu tíu árum. Frá
Hvammstanga að Skagaströnd eru um áttatíu kílómetrar. Aðeins eru um 50 kílómetrar frá Skagaströnd og Blönduósi til Sauðárkróks en mannfjöldaþróunin bendir ekki til þess að fyrrnefndu staðirnir tveir njóti sérstaks skjóls af því nábýli. Frá Hvammstanga eru rúmir 100 kílómetrar á Sauðárkrók en 120 kílómetrar í Borgarnes. Samgöngur á þessu svæði ættu því ekki að standa í vegi fyrir sókn á þessu svæði en dreifbýlið getur í sjálfu sér verið umtalsverð hindrun.

Svæði IV.2: Norðausturhorn

Norður-Þingeyjarsýsla og Skeggjastaðahreppur. Norðaustursvæðið milli Norðursvæðis og Austursvæðis er hátt í tvö hundruð kílómetrar á lengd. Heildarfjöldi íbúa er um tvö þúsund manns en þeim hefur fækkað um 17% á síðustu tíu árum. Kópasker og Raufarhöfn tilheyra raunar sveitarfélaginu Norðurþingi líkt og Húsavík en aðstæður og þróun á þessu svæði er um margt með öðrum hætti en á Norðursvæðinu. Stærsti byggðakjarninn er Þórshöfn með um 350 íbúa og þar hefur íbúafjöldi staðið í stað. Annars staðar er fólksfækkun, mest rúm 40% á Bakkafirði á síðustu tíu árum. Líkt og Vestur-Barðastrandasýsla stendur þetta svæði frammi fyrir mjög alvarlegum vanda og brýnt að grípa til tafarlausra ráðstafana ef byggð á ekki að þurrkast út á stóru svæði. Samgöngubætur geta aukið umferðaröryggi á svæðinu en þær geta ekki yfirunnið fjarlægðir frá stærri þéttbýlisstöðum.

Svæði IV.3: Suðausturströnd

Á milli Suðvestursvæðisins og Austursvæðisins búa sjö þúsund manns á rúmlega 270 kílómetra strandlengju og í Heimaey. Líta má á þetta svæði sem þrjú aðskilin samgöngusvæði með tilliti til fjarlægða og samgönguhindrana. Hvert þessara svæða telur 1–4 þúsund manns en fólksfækkun hefur verið á þeim öllum á síðasta áratug.

Austur-Skaftafellssýsla. Austur-Skaftafellssýsla hefur verið sameinuð í Sveitarfélagið Hornafjörð sem telur rúmlega tvö þúsund manns. Fólksfækkun hefur verið um 12% á síðustu tíu árum. Talsvert hefur verið um það rætt hvort þetta svæði skuli tilheyra Austurlandi eða Suðurlandi og mun hugur heimamanna fremur standa til þess síðarnefnda. Hins vegar er þessi útvörður byggðar á suðausturhorni landsins að vissu leyti sjálfstætt svæði í umtalsverðri fjarlægð frá öðru þéttbýli.

Vestur-Skaftafellssýsla. Í Vestur-Skaftafellsýslu búa um 950 manns og hefur þeim fækkað um 13% á síðasta áratug. Í Vík í Mýrdal eru ríflega 300 íbúar og hefur þeim raunar fjölgað um 5% á síðustu 10 árum. Á Kirkjubæjarklaustri eru íbúar rúmlega hundrað en hefur fækkað um 19% á sama tíma. Rúmir sjötíu kílómetrar eru milli þessara byggðakjarna og geta þeir því talist á sama þjónustusvæði en tæpast á sama atvinnusvæði.

Vestmannaeyjar. Í Vestmannaeyjum búa um fjögur þúsund manns og hefur þeim fækkað um 9% á síðasta áratug. Þessi fólksfækkun er afar óvenjuleg fyrir íslenskt byggðarlag af þessari stærðargráðu og hlýtur að teljast líklegt að landfræðileg einangrun hafi átt þar talsverðan hlut að máli. Með nýrri Landeyjahöfn styttist leiðin til Reykjavíkur verulega og nálægð eykst við þéttbýliskjarna á suðurströndinni. Of snemmt er þó að segja til um áhrif þessara samgöngubóta á mannfjöldaþróun í Vestmannaeyjum.

Að lokum

Mannfjöldaþróun á Íslandi hefur síðastliðna öld einkennst af hröðum vexti. Lengi vel var vöxturinn mestur í Reykjavík en síðar á Höfuðborgarsvæðinu og loks á Suðvestursvæði sem nær frá Hvolsvelli til Sandgerðis og Bifrastar í Borgarfirði. Mjög hefur hægt á þessari þróun eftir efnahagshrunið haustið 2008 en þegar til lengri tíma er litið er ástæðulaust að ætla að hún muni snúast við.

Víðast hvar á landsbyggðinni hefur fólki einnig fjölgað eða mannfjöldi staðið í stað en einstaka byggðarlög eiga þó við verulegan vanda að stríða. Almennt má segja að þéttbýliskjarnar með yfir þúsund íbúa búi við stöðugleika eða fólksfjölgun þótt á því séu vissulega alvarlegar undantekningar. Byggðakjarnar með undir þúsund íbúa standa einnig margir vel en í þeirra hópi má þó finna allmörg fámenn, afskekkt byggðarlög sem eiga við verulegan vanda að stríða.

Á Norðurlandi er tiltölulega þéttbýlt svæði sem afmarkast af Sauðárkróki í vestri og Húsavík í austri þar sem fólki hefur að meðaltali fjölgað um langt skeið. Á Norðursvæðinu fjölgar fólki einkum í Skagafirði og innanverðum Eyjafirði en fækkar umtalsvert á norðanverðum Tröllaskaga og nokkuð í Suður-Þingeyjarsýslu. Þetta svæði nýtur góðs af öflugu innanlandsflugi um Akureyrarflugvöll en um 45 mínútur eru milli Akureyrar og Reykjavíkur. Með Héðinsfjarðargöngum og fyrirhuguðum Vaðlaheiðargöngum styrkjast innviðir þessa svæðis verulega og kann það að jafna
búsetuþróun innan svæðisins.

Á Austurlandi hefur þéttbýli verið í nokkuð örum vexti á síðustu árum, að hluta til vegna stórframkvæmda í atvinnumálum. Fólksfjölgun á Austursvæðinu er raunar bundin við tiltölulega greiðfært og þéttbýlt samgöngusvæði sem afmarkast af Egilsstöðum, Norðfirði og Fáskrúðsfirði. Hins vegar fækkar fólki fámennari byggðakjörnum sem eiga við erfiðari samgöngur að stríða. Svæðið nýtur góðs af reglulegu innanlandsflugi um Egilsstaðaflugvöll en um 60 mínútur eru milli Egilsstaða og Reykjavíkur. Styrkja þarf innviði svæðisins með talsverðum samgöngubótum
til þess að það geti talist eitt atvinnu- og þjónustusvæði.

Á Suðvestursvæði, Norðursvæði og Austursvæði búa samanlagt tæp 93% þjóðarinnar. Mikilvægt er að efla þessi atvinnu- og þjónustusvæði með því að þétta samgöngur innan þeirra og styrkja tengingar við önnur svæði. Við útfærslu sóknaráætlunar er nauðsynlegt að taka sérstakt tillit til þeirra möguleika sem í þessu felast.

Helstu byggðavandamál Íslands er að finna á dreifbýlum svæðum þar sem byggðakjarnar eru litlir og geta ekki haldið uppi fjölbreyttri atvinnu eða þjónustu. Rúm 7% þjóðarinnar búa á slíkum svæðum og er full ástæða til að þróa sérstaka varnaráætlun fyrir þau. Slík áætlun gæti meðal annars falið í sér styrkingu stærsta byggðakjarnans á tilteknu svæði eða samgöngubætur sem tengja slíkt svæði við nærliggjandi atvinnu- og þjónustusvæði. Í sumum tilvikum kunna lýðfræðilegar og landfræðilegar aðstæður að vera með þeim hætti að einungis öflugt innanlandsflug geti tryggt
áframhaldandi búsetu á tilteknum svæðum.

Sérstök ástæða er til að skoða sérstaklega tækifæri til sóknar og varnar í fámennum, einangruðum byggðakjörnum og dreifbýli í nágrenni þeirra. Um 1–3% þjóðarinnar búa við slíkar aðstæður og hröð fólksfækkun ógnar lífskjörum þeirra sem eftir verða. Veruleg hætta er á því að einstakir litlir byggðakjarnar og sveitir leggist í eyði á næstu áratugum ef ekkert verður að gert. Í mörgum tilvikum kann að vera hægt að snúa slíkri þróun við með markvissum aðgerðum. Í öðrum tilvikum verður kannski líta á mannfjöldaþróunina sem hamfarir á borð við eldgos, jarðskjálfta eða
snjóflóð og spyrja hvort bæta eigi íbúunum slíkt tjón á svipaðan hátt og Viðlagatryggingar bæta tjón vegna náttúrhamfara.

Heimildir

• Alþingi. (2009–2010). Tillaga til þingsályktunar um sóknaráætlun til eflingar atvinnulífi og samfélagi um land allt, þskj. 476 — 332. mál. Lögð fyrir Alþingi á 138. löggjafarþingi 2009–2010.
• Hagstofa Íslands. 2010a. Mannfjöldi eftir sveitarfélögum 1901–1990. http://www.hagstofan.is/Hagtolur/Mannfjoldi/Sveitarfelog
• Hagstofa Íslands. (2010b). Mannfjöldi eftir byggðakjörnum, kyni og aldri 1. janúar 1998–2010. http://www.hagstofan.is/Hagtolur/Mannfjoldi/Byggdakjarnar,- postnumer,-hverfi
• Hjalti Jóhannesson og Kjartan Ólafsson. (2004). Samgöngubætur og félags- og efnahagsleg áhrif þeirra – þróun matsaðferða. Akureyri: Rannsóknastofnun Háskólans á Akureyri.
• Jón Þorvaldur Heiðarsson, Kjartan Ólafsson, Sveinn Arnarsson og Þóroddur Bjarnason. (2010). Umferð á norðanverðum Tröllaskaga: Erindi og áfangastaðir vegfarenda. Kafli í bókinni Samgöngubætur og byggðaþróun: Félagsleg, efnahagsleg og menningarleg staða Fjallabyggðar, ritstjórar Þóroddur Bjarnason og Kolbeinn H. Stefánsson. Akureyri: Háskólinn á Akureyri.
• Nordregio (2004). Espon 1.1.1 Potentials for policentric development in Europe, project report. Stockholm: Nordregio.
• Vegagerðin. (2010). Vegalengdir. http://www.vegagerdin.is/vegakerfid/vegalengdir/
  

Höfundur: Þóroddur Bjarnason Prófessor í félagsfræði Háskólanum á Akureyri. Unnið að beiðni stýrihóps um Sóknaráætlun Íslands í september 2010.

Eftirprentun og dreifing þessa efnis er heimil án endurgjalds.